IV SA/Po 844/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] AG Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") nakazał inwestorowi – A. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego tunelu foliowego zblokowanego zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że A. K. dokonała rozbiórki betonowej podmurówki przedmiotowego obiektu, co zostało potwierdzone w protokole z przeprowadzonej kontroli dnia [...] grudnia 2018 r. Pozostawione ściany o konstrukcji metalowej z wypełnieniem szklanym mają konstrukcję niezależną od rozebranej podmurówki. Obiekt powstał w taki sposób, że posiada osadzone w stopkach betonowych stalowe słupy. Klasyczne fundamentowanie dwóch ścian bocznych było zastąpione fundamentowaniem powierzchniowym (które zostało rozebrane), na którym posadowione były szklane ściany. Wobec nieprzedstawienia wymaganych dokumentów w zakreślonym przez PINB terminie, orzeczono nakaz rozbiórki. W terminowo wniesionym odwołaniu, A. K. zarzuciła organowi I instancji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego przez nieprawidłowe przeprowadzenie oględzin inwestycji. A. K. wskazała, że w związku z usunięciem podmurówki istnieje możliwość wyciągnięcia słupów z ziemi i przeniesienia całej konstrukcji w inne miejsce. Nie zgadziła się z tym, że w ocenie PINB "obetonowanie" oznacza, że obiekt nadal jest trwale związany z gruntem. Tym samym, A. K. zakwestionowała ustalenie PINB, że przedmiotowa inwestycja jest obiektem budowlanym twierdząc, iż jest to urządzenie rolnicze. A. K. stwierdziła, że w sposób niewłaściwy PINB powołał się na wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 606/18, ponieważ zmieniły się okoliczności sprawy, według których inwestycja nie jest już budowlą, ponieważ została usunięta betonowa podmurówka i tunel nie jest związany w sposób trwały z gruntem. W związku z powyższym, A. K. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") rozpoznając odwołanie, zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie poprzez przeprowadzenie kontroli i ustalenie czy inwestycja jest trwale związana z gruntem, a jeśli tak, to w jaki sposób. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 r. kontroli ustalono, że inwestycja nie jest trwale związana z gruntem. Ustaleń dokonano na podstawie odkrywek (odkopania) słupów stalowych podtrzymujących tunele foliowe typując losowo dwa słupki zewnętrzne oraz jeden wewnętrzny. Stwierdzono, że słupy są zakopane na głębokości 40 cm, nie są obetonowane, a dla ustabilizowania gruntu w wykopanych dołkach obsypano je ziemią wymieszaną z gruzem. Stwierdzono także, że nie widać stałych fundamentów. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. E. S. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia czy przedmiotowy tunel jest trwale związany z gruntem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] [...]WINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że podobnie jak PINB jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 606/18 co do tego, że tunel należy kwalifikować jako budowlę. Mając jednak na względzie wyniki kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. przeprowadzonej przez PINB na zlecenie [...]WINB, a także i to, że Skarżący twierdzi, że inwestycja została pierwotnie wybudowana na słupkach zalanych betonem na głębokości 80 cm, żądając jednocześnie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z opinii biegłego z zakresu budownictwa, powstają wątpliwości, które w ocenie [...]WINB wymagają dodatkowych ustaleń. Organ II instancji, chcąc uczynić zadość regulacji art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), zalecił by w toku postępowania administracyjnego ponownie przeprowadzonego przez PINB miało miejsce dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie przez ustalenie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych objętych zakresem tego postępowania. Organ II instancji polecił PINB, aby rozpatrując sprawę ponownie, podjął czynności mające na celu jednoznaczne zweryfikowanie trwałości związania przedmiotowego obiektu budowlanego z gruntem i wydał stosowne rozstrzygnięcie w zależności od swoich ustaleń. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciwie od decyzji Skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres prawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, w ocenie Skarżącego naruszono art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia czy przedmiotowy tunel foliowy jest trwale związany z gruntem. Zdaniem Skarżącego, organ II instancji powinien zebrać materiał dowodowy i ustalić, czy tunel foliowy wybudowany przez A. K. jest trwale związany z gruntem, jak twierdzi Skarżący, czy też nie, jak uważa inwestor, do czego miał stosowne środki prawne. W ocenie Skarżącego nie zrealizowano zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż [...]WINB nie podjął się merytorycznej oceny ustaleń podjętych w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, [...]WINB nie odniósł się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji [...]WINB, rozpoznanie sprawy przed Sądem na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji, organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja nie odpowiada prawu. Istotę sporu stanowi zarzut naruszenia przez [...]WINB podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że na podstawie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w żaden sposób Sąd nie odnosi się do kwestii merytorycznych podnoszonych z punktu widzenia stosowania prawa materialnego. "Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie przytoczonego na wstępie art. 64e p.p.s.a. Sąd nie bada kwestii związanych z zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu" (wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 933/19, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Według tak zakreślonej przez ustawodawcę podstawy prawnej, Sąd ogranicza się w rozpoznaniu sprawy do zbadania zasadności wydania decyzji kasatoryjnej. Podstawą wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt. II OSK 1453/19, CBOSA). Powołując się na przytoczony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że wydanie decyzji kasatoryjnej musi charakteryzować się kumulatywnym spełnieniem obu tych przesłanek – naruszenie przepisów procesowych, a także istnienie zakresu sprawy, który ma istotne znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W konsekwencji zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki ewentualnie miałby przeprowadzić organ II instancji w niniejszej sprawie nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 §1 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a nadto że organ I instancji naruszył przy tym przepisy postępowania. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu swej decyzji, aby organ I instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał przesłanki przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. [...]WINB może bowiem samodzielnie dokonać oceny zebranego materiału dowodowego i merytorycznie rozpatrzyć sprawę co do jej istoty. Nałożenie na organ I instancji w wytycznych organu odwoławczego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie zawiera się w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i nie stanowi koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi tu bowiem o nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, czyli zabranie materiału dowodowego w takim zakresie, który nie wystarcza na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, z jednoczesnym naruszeniem przez organ I instancji przepisy postępowania. Nadto należy wskazać, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., czego [...]WINB nie uczynił, nie uzasadniając tym samym zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) stronie przysługuje prawo, by w jego sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji, jak już wyżej wskazano, nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji, gdyż zgodnie z przywołaną zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1299/11, CBOSA). Reasumując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. [...]WINB wydając zaskarżoną decyzję błędnie, a co najmniej przedwcześnie uznał, że zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzenia czyni niemożliwym wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w drugiej instancji. Podkreślić w tym miejscu należy, że ze względu na konstrukcję instytucji sprzeciwu od decyzji i brak udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszystkich stron postępowania administracyjnego, Sąd zobowiązany jest do powstrzymania się od formułowania ocen przekraczających zakres wskazany w art. 64e p.p.s.a. W niniejszej sprawie oznacza to m.in. niemożność wypowiadania się przez Sąd w kwestii istnienia i zakresu związania oceną prawną wyrażoną w wyroku w sprawie II SA/Po 606/18. W tym stanie rzeczy Sąd, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.), uchylił na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł) oraz równowartość wpisu od sprzeciwu od decyzji w kwocie [...]zł, łącznie – [...] zł. Ponownie rozpatrując sprawę [...]WINB weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i zmierzać będzie do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, posiłkując się – w razie konieczności – dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., jeżeli uzna za stosowne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawy. Organ odwoławczy zobowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji przedstawi w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego oraz przyjęty sposób ich rozumienia. Rzeczą [...]WINB będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym.