IV SA/Po 847/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska(spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] orzekającą o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] lipca 2021 r. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021r. nr: [...] orzeczono o uznaniu M. S. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla osób bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2021r., tj. od dnia rejestracji. W dniu [...] czerwca 2021 r., podczas wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W. M. S. otrzymała skierowanie do pracy. Skarżącej został wyznaczony termin stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W., w celu rozliczenia skierowania, na dzień [...] lipca 2021 r. W wyznaczonym terminie Skarżąca nie stawiła się, ale uczyniła to w dniu [...] lipca 2021r. Na okoliczność stawiennictwa Skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W., dzień po terminie wyznaczonej wizyty, tj. w dniu [...] lipca 2021 r., sporządzono protokół. M. S. zapoznała się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i złożyła oświadczenie, iż przyczyną jej niestawiennictwa w PUP w wyznaczonym terminie była "pomyłka w dniach". M. S. wyjaśniła też, iż "pomyliły jej się dni i daty". W dniu [...] lipca 2021r. Starosta [...], decyzją znak: [...], orzekł o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] lipca 2021 r. W przewidzianym prawem terminie M. S. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W odwołaniu M. S. podała, że nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W. w dacie [...] lipca 2021r. ponieważ: "w dniu [...].07.2021r. rozchorowało się jej [...] -miesięczne dziecko , którym zajmuje się sama, bez niczyjej pomocy". Zaaferowana objawami choroby (zatrucie pokarmowe), lekarzem i szczególną opieką nad dzieckiem, Skarżąca przeoczyła w tym dniu stawienie się do Urzędu. Skarżąca podała, że gdy była u lekarza listonosz zostawił awizo, które mogła odebrać po godz.17, która była już zbyt późna aby stawić się w Urzędzie Pracy. Dnia [...] sierpnia 2021 r. M. S. uzyskała zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że z powodu zatrucia pokarmowego córki (ur. [...] stycznia 2020 r.). odbyła w dniu [...] lipca 2021 r. wizytę lekarską. Zaświadczenie to zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w Ostrowie w dniu [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] orzekającą o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] lipca 2021 r. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, "bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy (...)". Wskazano, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) podaje, że "Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw (...)". Dalej Wojewoda wskazał, że weryfikacja dokumentacji ewidencyjnej wykazała, że M. S. rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W., jako osoba bezrobotna została prawidłowo poinformowana o prawach i obowiązkach osób bezrobotnych, w tym o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach. Podkreślono, że na potwierdzenie pouczenia, M. S. złożyła własnoręczny podpis na druku "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy (prawa i obowiązki)", którego egzemplarz otrzymała. Wojewoda wskazał, że "(...) za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. W rachubę mogą wchodzić nagłe przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź itp."( wyrok NSA w Warszawie z 09.11.2009 r. I OSK 422/09). Wojewoda podkreślił, że choroba dziecka, o której Skarżąca wspomina w odwołaniu nie została przez nią udokumentowana. Nieuzasadnione niestawiennictwo oraz brak przedstawienia i brak udokumentowania obiektywnego uzasadnienia tego niestawiennictwa w okresie do 7 dni w urzędzie jest równoznaczny z rezygnacją z przynależności do kategorii osób bezrobotnych i z korzystania z praw wynikających z posiadanego statusu. Bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie daje organom administracji możliwości uznaniowego orzekania o utracie statusu osoby bezrobotnej ponieważ następuje to zawsze w konkretnych przypadkach wymienionych przez ustawodawcę, np. gdy bezrobotny bez usprawiedliwienia nie stawił się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. W przewidzianym prawem terminie M. S. wniosła skargę do sądu administracyjnego wyjaśniając, że w dniu [...] lipca 2021 r. była całkowicie , pochłonięta chorobą dziecka i wizytą lekarską. Skarżąca wskazała, że wysłała do W. Urzędu Wojewódzkiego zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt wizyty lekarskiej w dniu [...] lipca 2021 r. Skarżąca wyjaśniła też, że zaświadczenie to udało jej się uzyskać po długiej nieobecności lekarza rodzinnego spowodowanej Covid i urlopem. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zgodnie z prawem orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że M. S. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W. jako osoba bezrobotna w dniu [...] stycznia 2021r. Poza sporem pozostaje też, że w związku z skierowaniem do pracy, Skarżącej wyznaczono termin stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W. na dzień [...] lipca 2021 r. Bezsporne jest też, że w wyznaczonym terminie M. S. nie zgłosiła się. Stawiła się natomiast następnego dnia, tj. [...] lipca 2021 r. składając oświadczenie podające przyczyny niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Poza sporem pozostaje nadto, że powodem pozbawienia Skarżącej statusu osoby bezrobotnej był brak stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W. w dniu [...] lipca 2021r. Istota sporu sprowadza się do kwestii zasadności pozbawienia M. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o promocji zatrudnienia") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."). Na podstawie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw; Zdaniem Skarżącej jednak, nie ziściły się przesłanki pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej, gdyż stawiła się w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w O. W. w dniu następującym po wyznaczonym terminie, tj. [...] lipca 2021 r., a przyczyna jej niestawiennictwa (nagła choroba [...]-miesięcznej córki) stanowiła nieprzewidzianą, niespodziewaną i obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w wyznaczonym terminie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organy wskazały, że nieusprawiedliwione niestawiennictwo w Urzędzie Pracy w dniu [...] lipca 2021 r. skutkowało pozbawieniem Skarżącej statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że to Skarżąca ma rację, bowiem organy, pomimo ciążących na nich w tym zakresie obowiązków, nie wyjaśniły okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący. Jak podniosła M. S. w treści swojego odwołania od decyzji organu I instancji, w dniu [...] lipca 2021 r. znalazła się ona w sytuacji kryzysowej. Skarżąca w odwołaniu wskazała, że sama bez niczyjej pomocy zajmuje się córką, która w lipcu 2021 r. miała [...] miesięcy. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] lipca 2021 r. była zaaferowana objawami zatrucia pokarmowego u swojej córki, związaną z tym wizytą lekarską w tym samym dniu i bieżącą opieką nad chorym dzieckiem. Podkreślić trzeba, że Sąd rozpoznając sprawę wziął pod uwagę, że w dacie rozpoznawania sprawy przez organ II instancji choroba córki Skarżącej w dniu [...] lipca 2021 r. pozostawała nieudokumentowana. Sąd nie może jednak pominąć okoliczności, że jakkolwiek Wojewoda zarzucił M. S., że choroba jej córki nie została przez nią udokumentowana, to jednocześnie nigdy nie wezwał on Skarżącej choćby do wykazania tej - kluczowej dla sprawy - okoliczności. Decyzja organu II instancji została wydana 10 dni po przekazaniu temu organowi akt administracyjnych wraz z odwołaniem przez organ I instancji. W aktach sprawy nie udokumentowano, aby Wojewoda zawiadomił M. S. o zakończeniu postępowania administracyjnego i umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.). W aktach sprawy organu II instancji nie udokumentowano również prowadzenia z urzędu jakichkolwiek ustaleń faktycznych (art. 7 k.p.a.). Skarżąca pomimo braku stosownego wezwania ze strony organu oraz nieświadoma zakończenia postępowania administracyjnego w dniu [...] sierpnia 2021 r. podjęła starania na rzecz pozyskania zaświadczenia lekarskiego, które potwierdziłoby fakt zarówno wizyty lekarskiej, jak i choroby jej córki w dniu [...] lipca 2021 r. Finalnie, zaświadczenie lekarskie potwierdzające zarówno fakt choroby córki Skarżącej, jak i związanej z tym faktem wizyty lekarskiej w dniu [...] lipca 2021 r. udało jej się Skarżącej uzyskać dopiero [...] sierpnia 2021 r., co - jak wynika ze skargi - było spowodowane chorobą oraz urlopem lekarza rodzinnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że fakt usprawiedliwionej nieobecności M. S. w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W. w dniu [...] lipca 2021 r. został finalnie przez Skarżącą udokumentowany. Podkreślić trzeba, że przesłanką negatywną pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest powiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał zatem na uwadze treść oświadczenia złożonego przez M. S. do protokołu w dniu [...] lipca 2021 r. (k. 33 akt sąd.), jak i pełen kontekst sytuacji w jakiej znalazła się Skarżąca w dniu [...] lipca 2021 r. Nie sposób zatem nie dostrzec, że podane przez Skarżącą do protokołu w dniu [...] lipca 2021 r. okoliczności pozostają spójne z argumentacją odwołania i okolicznościami (choroba dziecka), które finalnie zostały przez Skarżącą udokumentowane. Należy stwierdzić, że Skarżąca zdołała udokumentować, wystąpienie niezależnej od niej, obiektywnej przeszkody, która uniemożliwiła jej stawiennictwo w powiatowym urzędzie pracy. Jak wynika z akt w dniu [...] lipca 2021 r. Skarżąca znalazła się w sytuacji kryzysowej (choroba dziecka), którą udokumentowała, i która była dla niej w dniu [...] lipca 2021 r. priorytetowa. Następnego dnia, tj. [...] lipca 2021 r. Skarżąca podjęła starania na rzecz usprawiedliwienia swojej nieobecności w wyznaczonym terminie. Sąd dostrzega przy tym, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia wymaga powiadomienia w terminie 7 dni o "usprawiedliwionej" przyczynie nieobecności. W okolicznościach badanej sprawy, Skarżąca "Zaświadczenie lekarskie" sporządzone [...] sierpnia 2021 r. złożyła już po upływie terminu 7 dni, a okoliczność choroby córki ujawniła organom dopiero na etapie odwołania. Treść przedłożonego przez Skarżącą "Zaświadczenia lekarskiego" potwierdzającego, nagłą chorobę małego dziecka, o absorbującym rodzica (szczególnie samotnego) przebiegu prowadzi jednak do wniosku, że literalnie wyartykułowana przez Skarżącą podczas przesłuchania przez organ I instancji "omyłka w dacie" stanowiła w istocie następstwo bezpośredniej przyczyny nieobecności Skarżącej, jaka była nagła choroba jej [...]-miesięcznej córki. Udokumentowana zaświadczeniem lekarskim nagła choroba małego dziecka kwalifikuje się do uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do organu zatrudnienia we wskazanym terminie. Tak zwana "gotowość do podjęcia pracy" nie może być rozumiana jako absolutny, rygorystyczny obowiązek obywatela stawienia się w każdym czasie bez względu na okoliczności, na które bezrobotny nie ma rzeczywistego wpływu (np. na stan zdrowia swój, czy bliskich). Dlatego też do stanu hipotetycznego zapisanego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia zalicza się zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. Nagła choroba małego dziecka, nad którym wyłączną opiekę sprawuje matka uzasadniała - zdaniem Sądu - niestawiennictwo w PUP, co oznacza, że pozbawienie skarżącej statusu osoby bezrobotnej z powołaniem się na art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia było bezpodstawne. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 10, art.77 k.p.a.), a w konsekwencji art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowania administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku). Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.