IV SA/Po 848/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. w sprawie ze skargi J. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. nr [...] w tej tylko części, w której w punkcie 4 (czwartym) nie orzeczono o prawie do dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie po 400 (czterysta) zł miesięcznie na okres od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. na każde z małoletnich dzieci: A. K., F. K., I. K. II. określa, że zaskarżona decyzja może być wykonana w całości /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski sygn. IV SA/Po 848/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [..] r.) Prezydent Miasta (dalej Prezydent Miasta) na podstawie art. 3 pkt 23 lit. a, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1-3, art. 26 ust. 1-4, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm. – dalej uśr lub ustawa); § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881 ze zm.); § 1, §2, §7, §9 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 130/06/903) i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U 98/00/1071 ze zm. – dalej kpa) przyznał J. K. świadczenie w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko A. K., ur. [...] r. w kwocie 48 zł na okres od [...] r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko F. K., ur. [...] r. w kwocie 48 zł na okres od [...]; 3. zasiłku rodzinnego na dziecko I. K., ur. [...] r. w kwocie 48 zł na okres od [...] r.; 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (dalej dodatku wychowawczego)– opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w kwocie 400 zł miesięcznie na dzieci: A. K. na okres od [...] r., F. K. na okres od [...] r., I. K. na okres od [...] r.; 5. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na A. K. w kwocie 80 zł miesięcznie na okres od [...] r. Organ stwierdził, że J. K. spełniła warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wyżej wymienionych świadczeń (k. 2-3 akt administracyjnych). Odwołanie od owej decyzji złożyli J. i P. K. zaskarżając ją w części, w jakiej nie przyznano dodatku wychowawczego na dwoje dzieci. Zdaniem Odwołujących, zgodnie z ustawą, dodatek ów winien być przyznany na każde dziecko z ciąży mnogiej; ustawa nie zawiera wskazania, że dodatek podczas korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno z dzieci. Ustawa nie wprowadza żadnego ograniczenia (np. "w art. 11, pkt 3"; "Dodatek przysługuje w wysokości 170,00 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340,00 zł na wszystkie dzieci". Nie można mylić okresu świadczenia z jego wysokością (k. 6-8 akt SKO). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. 79/01/856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uśr, SKO podzieliło stanowisko organu I instancji dodając, że gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić dodatek dla każdego dziecka, to winno to wynikać wprost z odpowiednich przepisów ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych "nie zawiera takiej możliwości w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego". Organ I instancji zasadnie przyznał jeden dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie. Wysokość dodatku nie podlega zróżnicowaniu, a jedynym elementem faworyzującym osoby opiekującą się większą liczbą dzieci oraz dzieckiem niepełnosprawnym jest wydłużony odpowiednio o 12 i 48 – miesięcy, okres przysługiwania comiesięcznej kwoty dodatku (k. 1-4 akt administracyjnych). Skargę na ową decyzję wnieśli J. i P. K., kwestionując ją w części, w jakiej odmówiono przyznania dodatków wychowawczych na pozostałe dwoje dzieci. W skardze podtrzymali i rozwinęli zarzuty zawarte w odwołaniu podnosząc, że zgodnie z obowiązującymi przepisami uśr dodatki wychowawcze winny być przyznane na każde dziecko (k. 2-7 akt sądowych). W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi (k. 8-10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 1. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1270 ze zm.– dalej ppsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W myśl art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. 2. Uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Lakoniczne, sprowadzające się do jednego zdania, uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., pozbawione jest ustaleń faktycznych. Owa wada została zaakceptowana i powielona przez SKO. Przyznanie J. K. zasiłków rodzinnych, dodatku z tytułu wychowywania A. K. w rodzinie wielodzietnej i dodatku wychowawczego, pozwala jedynie domniemywać, że okoliczności podane przez Skarżącą we wniosku o przyznanie świadczeń, zostały zaakceptowane przez organy obu instancji. 3. Wobec opisanych uchybień, w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd w oparciu o dokumenty dołączone do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych ustalił, że Skarżąca – J. K. podczas jednego porodu dnia [...] r. urodziła troje dzieci – A., F. i I. K.. Na każde z dzieci udzielono Jej urlopu wychowawczego w okresie od dnia [...] r. Urlop wychowawczy nie był wcześniej wykorzystywany na żadne z dzieci. Skarżąca nadal pozostaje w stosunku pracy od 1 września 2003 r. Z tytułu zatrudnienia w Gimnazjum J. K. osiągnęła w 2006 r. dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w kwocie [...]; ojciec dzieci P. K. w 2006 r. osiągnął dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w kwocie [...] zł. Dnia 31 sierpnia 2007 r. J. K. złożyła wniosek o ustalenie praw do zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Wniosła o przyznanie: zasiłków rodzinnych na A. K., F. K. oraz I. K. (część I pkt 2 wniosku- k. 14 akt administracyjnych); dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na A. K., F. K. oraz I. K.; dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (k. 14v akt administracyjnych). Ostateczną (w tej części) decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta przyznał J. K. zasiłki rodzinne na każde z dzieci urodzonych [...] r.– A., F. i I. K. po 48 zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej- na A. K.- w kwocie 80 zł. Owych ustaleń Sąd dokonał na podstawie dokumentów i odpisów dokumentów: zaświadczeń Gimnazjum z dnia [...] r.; wniosku o ustalenie praw do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych, odpisów skróconych aktów urodzenia; odpisu informacji PIT-11 o dochodach J. K. za okres [...] r.; zestawienia dochodów rodziny J. i P. K. w roku 2006; zaświadczeń Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego z dnia: [...] r. (k. 1, 4-6, 10-10v, 12-19, 23-25 akt administracyjnych). Sąd dał wiarę owym odpisom i dokumentom, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z – odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). 4. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., organy obu instancji naruszyły prawo materialne dokonując błędnej interpretacji art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 uśr przyjmując, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadziła system pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, którego celem jest wspieranie rodzin o stosunkowo niskich, a nie tylko najniższych, dochodach w realizacji funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej (uzasadnienie do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sejm IV kadencji druk nr 1555, s. 59, www.sejm.gov.pl). Na system ten składają się: zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego; świadczenia opiekuńcze- zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne; zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a; jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka (art. 2 uśr). Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 uśr), tak prywatnoprawnych – związanych, m.in. z zakupem żywności, odzieży i obuwia, prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i publicznoprawnych – związanych, np. z realizacją obowiązku szkolnego (W.Maciejko w: A.Korcz, W.Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz.", C.H.Beck 2007, s. 140, nb. 4). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 4 ust. 1 pkt 2 uśr), osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 pkt 3 uśr). Nie ulega wątpliwości, iż zasiłek rodzinny przyznawany jest osobom uprawnionym, wskazanym w art. 4 ust. 2 uśr, spełniającym pozostałe warunki określone ustawą, na każde wychowywane przez nich dziecko (art. 6 uśr). Akceptując tę zasadę organ I instancji przyznał Skarżącej zasiłki rodzinne na każde urodzone podczas jednego porodu dnia [...] r. dziecko – A., F. i I., po 48 zł miesięcznie. 5. Zgodnie z art. 8 uśr do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki. Normodawca dokonał sprzężenia obu rodzaju świadczeń w taki sposób, że pobieranie zasiłku rodzinnego może następować wraz z pobieraniem dodatku lub dodatków do tego zasiłku, natomiast pobieranie dodatku lub dodatków do zasiłku rodzinnego może odbywać się wyłącznie równocześnie z pobieraniem zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma byt samoistny, natomiast byt dowolnego dodatku do zasiłku rodzinnego jest bytem zależnym i pochodnym od bytu zasiłku rodzinnego (W.Maciejko op.cit. s. 204, nb. 2; M. Lewandowicz-Machnikowska, M.Zagrosik "Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków" , PiZS 12/05/18). W ustawie (art. 8 uśr) przewidziano siedem sytuacji uzasadniających jednorazowe lub okresowe zwiększenie zasiłku rodzinnego w formie dodatku do tegoż zasiłku (uzasadnienie projektu, op. cit., s. 63). Jedną z takich sytuacji jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2 uśr). Ustawodawca uznał, że wydatki ponoszone przez rodzinę tuż po urodzeniu się dziecka, a także utracone korzyści związane z niewykonywaniem pracy w okresie trwania stosunku pracy, usprawiedliwiają ich kompensację ze środków publicznych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego (W.Maciejko tamże s. 205-206, nb. 5). Dodatek wychowawczy przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka znajdującego się pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1 uśr); 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2 uśr); 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności ( art. 10 ust. 1 pkt 3 uśr). Zgodnie z art. 10 ust. 2 dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Art. 10 ust. 5 ustawy wymienia przesłanki wykluczające nabycie prawa do dodatku wychowawczego (nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). 6. Przesłanki przyznania dodatku wychowawczego i okres wypłaty świadczenia, uregulowane zostały w art. 10 ust. 1 uśr. Wysokość tego dodatku określa art. 10 ust. 2. Wyróżniono trzy okresy przysługiwania dodatku wychowawczego: podstawowy– trwający nie dłużej niż 24 miesiące; związany ze sprawowaniem opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu– nie dłużej niż 36 miesięcy; związany ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności– nie dłużej niż 72 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 1 -3 uśr). Wysokość świadczenia nie została uzależniona od innych zdarzeń, w tym: ilości urodzonych podczas jednego porodu dzieci, ilości wychowywanych dzieci, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku- w każdym wypadku kształtuje się na poziomie 400 zł. Niezależnie od sytuacji, przyznany do każdego zasiłku rodzinnego dodatek wychowawczy wynosi 400 zł (art. 10 ust. 2 uśr). W przyjętej przez ustawodawcę w uśr systemie świadczeń rodzinnych dodatki zostały związane z zasiłkiem rodzinnym (art. 8 uśr). Do każdego zasiłku, w sytuacjach opisanych w art. 9–15 uśr, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą być one kumulowane (W.Maciejko op.cit. s. 207, nb 5). Wobec przyznania Skarżącej zasiłków rodzinnych na każde z trójki dzieci– A., F. i I. K., i spełniania przez Nią- w stosunku do każdego dziecka- warunków określonych w art. 10 ust. 1 ustawy, w tym korzystania z urlopu wychowawczego na każdego z synów (k. 4-6 akt administracyjnych), stosownie do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy i doktrynę (wyrok SN z dnia 28.11.2002 r.- II UK 94/02 OSNP 6/04/106; K. Jaśkowski, E. Maniewska "Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem. Europejskie prawo pracy z orzecznictwem", Tom I, Zakamycze 2006, kom. do art. 186 kp t. 3, LexOmega)- do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych przysługuje Skarżącej dodatek wychowawczy. 7. Przyjęta w uzasadnieniu decyzji SKO i (milcząco) w decyzji I instancji, wykładnia art. 10 ust. 1 i 2 uśr, zdaje się nawiązywać do zasad przyznawania zasiłków wychowawczych uregulowanych ustawą z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (j.t. Dz.U. 102/98/651 ze zm. – dalej ustawa o zasiłkach), którą zastąpiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (art. 71 pkt 2 uśr). Zgodnie z poprzednią regulacją- zasiłek wychowawczy przysługiwał uprawnionemu do urlopu wychowawczego: do ukończenia urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż: 1. przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3 (art. 15 a ust. 2 pkt 1 ustawy o zasiłkach); 2. do ukończenia urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli uprawniony sprawował osobistą opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu albo samotnie wychowywał dziecko; 3. do ukończenia urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli uprawniony sprawował osobistą opiekę nad dzieckiem, które z powodu stanu zdrowia, a w szczególności przewlekłej choroby, kalectwa lub opóźnienia w rozwoju umysłowym, wymagał osobistej opieki uprawnionego. W tym ostatnim wypadku warunkiem udzielenia uprawnionemu urlopu wychowawczego było przedstawienie orzeczenia lekarskiego o stanie zdrowia dziecka uzasadniającym udzielenie tego urlopu. Zgodnie z art. 15 c ust. 1 – 2a ustawy o zasiłkach w zw. z obwieszczeniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 kwietnia 2002 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji oraz kwot zasiłku wychowawczego (M.P. 16/02/274)- zasiłek wychowawczy przysługiwał w wysokości 318,10 zł miesięcznie oraz 505,80 zł miesięcznie osobie uprawnionej samotnie wychowującej dziecko oraz osobie wychowującej trzecie i każde następne dziecko. Zgodnie z § 32 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2002 r. (Dz.U. 47/02/442 – dalej rozporządzenie) w sprawie określenia wzoru wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego, innych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do tych zasiłków oraz szczegółowych zasad i trybu ich wypłaty - w razie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, z których każde spełnia warunki określone w art. 15a ust. 2 pkt 2 ustawy, po wykorzystaniu pierwszego 36-miesięcznego okresu wypłaty zasiłku na wszystkie dzieci urodzone przy jednym porodzie wypłaca się kolejne zasiłki wychowawcze, nie dłużej niż przez 36 miesięcy na każde dziecko. Takie samo brzmienie miał wcześniej obowiązujący § 13 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 sierpnia 1999 r. w sprawie określenia wzorów dokumentów i innych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego oraz szczegółowych zasad i trybu wypłaty tych zasiłków (Dz.U. 68/99/761 ze zm.). W poprzednio obowiązującym stanie prawnym sytuacja osób uprawnionych do zasiłku wychowawczego opiekujących się więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu została szczegółowiej uregulowana, niż obecnie. Zasiłek wychowawczy przysługiwał w jednej wysokości, ale przez okres 36 miesięcy na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu (§ 32 rozporządzenia). Wysokość zasiłku była zróżnicowana i m.in. uzależniona od ilości wychowywanych dzieci. Osobie wychowującej więcej niż 2 dzieci przysługiwał zasiłek w (większej niż podstawowa- 318,10 zł) wysokości 505,80 zł (art. 15c ust 2a ustawy zasiłkowej). Do tej grupy należały także osoby wychowujące więcej niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. 8. Podobnych, szczegółowych rozwiązań brakuje w obecnej regulacji - ustawie o świadczeniach rodzinnych; rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881 ze zm.); rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U 130/06/903). Brakuje zatem podstaw do odnoszenia wcześniejszych rozwiązań do obecnej regulacji i interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w duchu zasad określonych w poprzednim stanie prawnym. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 2 akt SKO) powołało się na pogląd wyrażony przez W. Maciejkę (op. cit. s. 220, nb 8- bez przywołania źródła), nie przywołując jednak dalszej części wywodów Autora, że "wysokość dodatku nie podlega zróżnicowaniu, a wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większa ilością dzieci oraz dzieckiem niepełnosprawnym jest wydłużony o 12 i 48, miesięczny okres przysługiwania tej comiesięcznej kwoty dodatku". Komentator nawiązuje do uzasadnienia projektu ustawy (op. cit., s. 64) i odnosi się do poprzedniej regulacji, wyżej opisanej, w której wysokość zasiłku wychowawczego była zróżnicowana, a podwyższona kwota przysługiwała w sytuacjach opisanych w art. 15c ustawy zasiłkowej. W uśr kwota dodatku jest jednakowa i tylko w tym zakresie pogląd SKO jest trafny. Uproszczeniem jest natomiast twierdzenie, że osobie wychowującej większą ilość dzieci przysługuje wydłużony o 12 miesięcy okres dodatku. Jest tak tylko wtedy, gdy osoba uprawniona wychowuje więcej niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 2). W sytuacji wychowywania większej ilości dzieci, ale urodzonych w różnych latach (np. w następujących po sobie- 2006 i 2007 r.) bądź w jednym roku- w odstępie krótszym niż 12 miesięcy, na każde z nich dodatek wychowawczy przysługuje przez okres 24 miesięcy. Skarżący trafnie wskazują, że ustawodawca w art. 11a ust. 3 uśr zastosował odmienną technikę legislacyjną, niźli w art. 10 ust. 1 i 2 uśr, wyraźnie stanowiąc, że dodatek [z tytułu samotnego wychowywania dziecka] przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci. W przypadku dodatku wychowawczego ustawodawca ograniczenia takiego nie wprowadził, choć w art. 10 ust. 4 uśr wskazał, że w przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy, gdyby chciał wprowadzić ograniczenie analogiczne do regulacji zawartej w art. 10 ust. 4 bądź art. 11a ust. 3 uśr, wówczas wyraźnie postanowiłby np., że dodatek wychowawczy przysługuje tylko na jedno dziecko 9. Związanie dodatku wychowawczego (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm. – dalej uśr) z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych- przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej- dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Wtedy tylko spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe umożliwiając zaspokojenie, choć w części, potrzeb każdego z wychowywanych przez osobę uprawnioną dzieci. Truizmem jest stwierdzenie, że z wychowywaniem większej ilości dzieci, także urodzonych podczas jednego porodu, związany jest większy wysiłek finansowy. W odróżnieniu od zasiłku macierzyńskiego, funkcją dodatku wychowawczego nie jest wyrównanie utraconego dochodu (art. 29-31 w zw. art. 47 i art. 36 - 42, art. 45 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa- j.t. Dz.U. 31/05/267 ze zm.), lecz częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka w związku z przebywaniem osoby uprawnionej na urlopie wychowawczym (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 10 uśr). Przyznanie jednego dodatku w kwocie 400 zł łącznie na wszystkie urodzone przez Skarżącą dzieci (gdy na każde przysługuje osobne prawo do zasiłku rodzinnego), nie spełni- wbrew woli ustawodawcy- swej funkcji zaopatrzeniowej. 10. Interpretacja art. 10 ust. 2 uśr zaprezentowana przez SKO prowadzi- z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471)- do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie (nadzwyczaj rzadkie- Skarżący podają, że jeden na 64000 ciąż- k. 7 akt SKO) miało miejsce. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości 400 zł. Przedstawiona przez SKO interpretacja prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia rodzinę państwa K. wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. Za taką wykładnią art. 10 ust. 1 uśr w zw. z art. 10 ust. 2 przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio- wyrok TK z 4.4.2001- K 11/00- OTK 3/01/54 s. 358 i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne- zarówno organy państwowe, jak i samorządowe ( L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" t. III Wyd. Sejm. 2003 uw. 5-7 do art. 71). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 – dalej Konwencja) we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Organy obu instancji winny dokonywać prokonstytucyjnej, zgodnej także z wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi, wykładni obowiązujących przepisów. Twierdzenie, że "gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić cyt. dodatek [wychowawczy] dla każdego dziecka, winno to wynikać wprost z odpowiedniego przepisu ustawy. Omawiana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera takiej możliwości w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego" (k. 2 akt SKO), wykładni tej- z naruszeniem zasady wykładni prokonstytucyjnej- art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 6 kpa) nie uwzględnia. Obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spoczywa także na organach administracji publicznej. 11. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. 2002 s. 47 i n.; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.12.2002 r.- P 6/02- OTK-A 7/02/91- pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). Sądy winny stosować Konstytucję wprost- kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe- wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją- zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000-SK 18/99-OTK 7/00 s.1273). Wobec opisanych wyżej – naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w zakresie, w jakim nie przyznano dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem: F. K. i I. K.- na każde z tych dzieci, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, stosownie do art. 135 ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa). /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ M. Dybowski