IV SA/Po 850/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy i umorzenie postępowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Cz.-T. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] oraz postanowienie Starosty Cz.-T. z dnia [...] czerwca [...] r. o wznowieniu postępowania nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.) Wójt Gminy Cz. (dalej zwany Wójtem), działając na podstawie art. 2 pkt 3 i 9, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 3a-3b, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012, poz.1228 z późn. zm., dalej jako u.p.o.u.a.) uznał K. W. (dalej jako Zainteresowany) za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Następnie, wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. Wójt zwrócił się do Starosty Cz.-T. (dalej zwanego Starostą) o zatrzymanie prawa jazdy Zainteresowanemu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Starosta orzekł o zatrzymaniu Zainteresowanemu prawa jazdy w zakresie kategorii A, B, C, B+E, C+E, D i T do czasu ustania przyczyn, które spowodowały ich zatrzymanie. Rozpoznając sprzeciw Prokuratora Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2013 r., złożony w trybie art. 184 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., obecnie 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówił uwzględnienia sprzeciwu. Rozpoznając odwołanie Prokuratora Rejonowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile (dalej SKO albo Kolegium) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia 14 lutego 2013 r. w całości i przekazało sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta, wskazując że działa z urzędu, wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji własnej z dnia 22 października 2012 r. dotyczącej zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Starosta (zwany dalej również jako organ I instancji), wskazując na art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. oraz 145a, art. 151 § 1 pkt. 1, art. 184 i art. 186 kpa, po rozpoznaniu z urzędu sprawy w związku ze sprzeciwem złożonym przez Prokuratora Rejonowego od decyzji Starosty z dnia [...] października 2012 r. odmówił uchylenia decyzji. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że Prokurator Rejonowy w sprzeciwie podniósł, że przepis w oparciu o który została wydana decyzja z dnia [...] października 2012 r., tj. art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Prokurator wywiódł w sprzeciwie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt P [...] stwierdził, że art. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm., dalej jako u.p.w.d.a.) jest niezgodny z Konstytucją. Trybunał ocenił przy tym, że obowiązująca w chwili orzekania przez Trybunał ustawa z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 zakwestionowanej ustawy. Prokurator wskazał, że powyższe czyni rozważania poczynione przez Trybunał w wyroku z dnia 22 września 2009 r. aktualnymi. Starosta wyjaśnił, że wznowił postępowanie ponieważ argumentacja Prokuratora Rejonowego opierała się na niekonstytucyjności podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że nie skorzystał z możliwości odmowy wznowienia z powodu upływu terminu określonego w art. 145a kpa uznając, że właściwym będzie wydanie orzeczenia merytorycznego. Wskazał, że zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i od ich stosowania nie mogą odstępować. Od opisanej decyzji odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy, domagając się uchylenia w całości decyzji z dnia 12 lipca 2013 r. Prokurator zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/7 (Dz. U. Nr 159 poz. 1261) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 u.p.w.d.a. jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że orzeczenie Trybunału dotyczy nieobowiązującego w chwili orzekania art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych. Prokurator Rejonowy zaznaczył uwagę Trybunału Konstytucyjnego, że obowiązująca w chwili orzekania ustawa z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera (w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6) unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 22 kwietnia 2005 r. W związku z tym Prokurator Rejonowy podkreślił, że treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 u.p.w.d.a. jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 u.p.o.u.a. W związku z tym Prokurator Rejonowy ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 3 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium oceniło, że zakwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kolegium zaznaczyło, że organ przyjmując sprzeciw powinien rozpatrzyć go na wstępie pod względem formalnym. Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie, która zakończona została ostateczną decyzją z dnia 22 października 2012 r., jednak nie uwzględnił normy zawartej w art. 145a § 2 kpa, wedle której skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt P 46/07 ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Nr 159, poz. 1261, i wszedł w życie w dniu 25 września 2009 r. Oznacza to, że złożenie do właściwego organu podania o wznowienie postępowania w oparciu o ten wyrok możliwe było jedynie w terminie do dnia 25 października 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Prokurator swój sprzeciw od decyzji Starosty z dnia 22 października 2012 r., będący formalnie wnioskiem o wznowienie zakończonego postępowania złożył w Starostwie Powiatowym w dniu 14 stycznia 2013 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 kpa. Uchybienie takiemu terminowi jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Wszczęcie na wniosek postępowania wznowieniowego, pomimo uchybienia terminowi stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administacyjnych (wyrok WSA w Warszawie, z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1114/07, Lex nr 420121). Z kolei przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 kpa, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Rejonowy zarzucił decyzji z dnia 27 września 2013 r. że została wydana w oparciu o przepis art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a., który jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powtórzył, że treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 u.p.w.d.a. jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 u.p.o.u.a. W związku z tym Prokurator Rejonowy ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (k. 2-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 7-8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania. Skargę należało zatem uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Prokurator Rejonowy w T. w złożonym sprzeciwie żądał uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, zarzucając, że przepis art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a., na podstawie którego decyzja ta została wydana, jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołał się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 (Dz. U. Nr 159, poz. 1261), w którym Trybunał stwierdził niezgodność analogicznego w treści art. 5 u.p.w.d.a. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ I instancji wskazał, że Prokurator, wnosząc sprzeciw od decyzji Starosty, powołał się na niekonstytucyjność podstawy prawnej decyzji, podnosząc że Trybunał Konstytucyjny orzekł o sprzeczności z Konstytucją przepisu zawierającego normę prawną tożsamą z zawartą w przepisie stanowiącym podstawę wydania decyzji. Starosta przyjął zatem, że Prokurator de facto domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. Jednocześnie Starosta uznał, że nie zachodzą przesłanki do rozpoznania sprawy w ramach innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W związku z powyższym Starosta wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, wskazując w podstawie prawnej postanowienia w tym przedmiocie - powołany również przez Prokuratora w sprzeciwie - art. 145 a § 1 k.p.a., stosownie do którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Tymczasem należy zauważyć, że zgodnie z art. 147 zd. 2 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a może nastąpić tylko na żądanie strony. Oznacza to, że wyłączona jest również możliwość złożenia sprzeciwu na podstawie art. 145a k.p.a. To strona ocenia, czy decyzja oparta na niekonstytucyjnym przepisie, narusza jej prawa. Prokurator nie może więc oprzeć sprzeciwu na tej przesłance, gdyż zasada skargowości w tym przypadku jest pozostawiona w pełni rozporządzalności strony, co oznacza, że wyłącznie od jej oceny zależy złożenie żądania wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wyd., Warszawa 2011, s. 570 i 563 oraz W. Czerwiński, Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, Toruń 2009, s. 279). Dodać przy tym należy, że przepisy k.p.a. nie przewidują – tak jak w przypadku przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która co do zasady również może być podstawą wznowienia postępowania tylko na żądanie strony (art. 147 zd. 2 k.p.a.) – możliwości złożenia sprzeciwu przez prokuratora za zgodą strony (art. 184 § 4 k.p.a.), co dodatkowo potwierdza powyższą tezę, że złożenie sprzeciwu przez prokuratora w powołaniu na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a. jest całkowicie wykluczone, a inicjatywę w zakresie wznowienia postępowania na tej podstawie posiada tylko strona. Przepisy k.p.a. nie przewidują bowiem w tym zakresie żadnych odstępstw. Z uwagi wykazaną powyżej niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. na skutek sprzeciwu prokuratora, organ powinien wydać w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Tymczasem organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie na skutek sprzeciwu Prokuratora na podstawie art. 145a k.p.a., a następnie, rozpoznając sprawę merytorycznie, decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy nie dostrzegł w tych rozstrzygnięciach organu I instancji naruszenia prawa, akceptując błędne założenie, że wniesienie przez prokuratora sprzeciwu opartego na podstawie art. 145a k.p.a. jest możliwe. Wprawdzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że w pierwszej kolejności powinna być badana dopuszczalność sprzeciwu i w ramach tego badania stwierdził niedopuszczalność wznowienia postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora w niniejszej sprawie, jednakże bezzasadnie przyjmując, że owa niedopuszczalność jest spowodowana uchybieniem terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wynikającemu z art. 145a § 2 k.p.a., a nie niedopuszczalnością złożenia przez prokuratora sprzeciwu opartego na art. 145a k.p.a. Rozważanie zastosowania terminu z art. 145a § 2 k.p.a. jest bowiem całkowicie chybione w sytuacji, gdy sprzeciw prokuratora oparty na podstawie art. 145a k.p.a. jest w ogóle niedopuszczalny. W tej sytuacji Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia organu pierwszej instancji o wznowieniu postępowania. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji – uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego niweczy skutek w postaci wszczęcia postępowania, do którego doszło w wyniku błędu organu I instancji, to jednak z uwagi na istotną wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pozostawienie jej w obrocie prawnym byłoby, zdaniem Sądu, niedopuszczalne. Wskazywałoby bowiem na nie znajdującą potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. na skutek sprzeciwu prokuratora. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część – obok sentencji i musi wyrażać prawidłowe motywy rozstrzygnięcia wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Istotny jest wobec tego logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią oraz brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wyd., Warszawa 2011, s. 438). Natomiast sąd administracyjny w ramach rozstrzygnięć, które może podjąć, dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, nie jest władny zmienić jej uzasadnienia ani uchylić jego fragmentu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04, Lex nr 177365). Nie do zaakceptowania byłoby natomiast funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia zawierającego sentencję odpowiadającą prawu, a uzasadnienie w istotnej części pozostające w sprzeczności z prawem. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, gdyż jej uzasadnienie nie wyraża prawidłowych motywów rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, tj. prawidłowych przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Korzystając natomiast z uprawnień wynikających z art. 135 P.p.s.a., Sąd uznał za celowe jednoczesne uchylenie wydanych z naruszeniem prawa rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, tj. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej oraz postanowienia o wznowieniu postępowania. Wskazania dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, sprowadzające się do konieczności odmowy wznowienia postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora na podstawie art. 145 a k.p.a. wynikają z powyższych rozważań. Ubocznie natomiast należy zauważyć, że powołany przez Prokuratora wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 nie odnosi się do będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji ostatecznej art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 lutego 2014 r., sygn. akt K 23/10 (Dz. U. z 2014 r. poz. 23) w odniesieniu do art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że aktualnie, tj. po nowelizacji ww. ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a która ma na celu realizację zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwej procedury przez wprowadzenie nowych rozwiązań w procedurze zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, zawarta w tej ustawie aktualna regulacja dotycząca zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu jest zgodna z Konstytucją. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a.