IV SA/Po 852/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie: sędzia WSA Maciej Dybowski asesor sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego o d d a l a s k a r g ę /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r, nr [...]Zarząd Dróg Miejskich w P. na podstawie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 21.03.985r o drogach publicznych (Dz.U. nr 71, poz. 838 ze zm.), art. 104 kpa zezwolił M. K. na umieszczenie stoiska handlowego w pasie drogowym ulicy C. przy Cmentarzu Miejskim. Odwołanie od tej decyzji wniósł D. G. domagając się jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nr [...], na podstawie art. 1.1 i 1.2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 97, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127§ 2 i art. 138 § 2 kpa, art. 40 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr71, poz. 838 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji. D. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzje. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1.1 i 1.2 ustawy z dnia 12.10.1994r o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2000r nr 97, poz. 856 ze zm. ) art. 138§ 1 ust. 2 kpa: 1. uchyliło decyzję własną z dnia [...].04.2004r ( nr [...]) 2. uchyliło decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...].01.2004r ( nr [...] 3. przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że M. K. i D. G. występują o wyrażenie zgody na zajęcie tego samego pasa drogowego co oznacza, że w obu przypadkach przedmiot postępowania był i jest tożsamy. Powstała więc sytuacja, w której dla tego samego terenu, lecz dla różnych zainteresowanych uzyskaniem zgody na jego zajęcie wniosek M. K. zakończono wydaniem pozytywnej decyzji ZDM z dnia [...].01.2004r, zaś wniosek o zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego przez D. G. z uwagi na uchylenie decyzji odmawiającej zajęcia pasa na Jego rzecz musi być ponownie rozpoznany. W sytuacji uznania, że D. G. nie ma interesu prawnego aby uznać Go za stronę postępowania toczącego się z wniosku M. K., decyzja pozytywna wydana na rzecz M. K. weszłaby do obrotu prawnego, bo M. K. nie zainteresowany jej zmianą nie wniósłby od niej odwołania. Konsekwencją takiej sytuacji byłaby konieczność ponownego oddalenia wniosku D. G., mimo spełnienia określonych warunków zawartych w obowiązujących ustawach tylko dlatego, że w obrocie prawnym pozostałaby decyzja dotycząca M. K. Taki stan prawny po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie może zostać zaakceptowany. Normą prawną regulująca wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wydając decyzję organ I instancji winien wykazać, czy w sprawie występuje uzasadniony przypadek umożliwiający lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Swoje stanowisko organ musi odpowiednio uzasadnić, tym bardziej, iż decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Ponieważ sprawa dotyczy tego samego stanu faktycznego i tego samego stanu prawnego, organ I instancji winien przy rozpatrywaniu wszystkich wniosków wydać decyzję w myśl art. 62 kpa. Wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z tym przepisem pozwoliłoby na wydanie tylko jednej decyzji, w której na równych prawach uczestniczyłyby wszystkie osoby zainteresowane. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że SKO dokonało błędnej oceny przedstawionych dowodów oraz błędnie zastosowało przepisy prawa materialnego uznając, że D. G. jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz Skarżącego. Zdaniem Skarżącego D. Gl. jest stroną ale w postępowaniu wszczętym na własny wniosek, również dotyczącym udzielenia mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. ZDM odmówił D. G.udzielenia takiego zezwolenia ze względów formalnych. Zdaniem Skarżącego nawet gdyby D. G. otrzymał zezwolenie, to nie musiałoby ono zostać wydane w stosunku do tego samego odcinka pasa drogowego, jaki został wskazany w zezwoleniu wydanym na rzecz Skarżącego. Skarżący podnosi także, że jest prawdopodobne, iż działania D. G. powodowane są nieuczciwością kupiecką i naruszaniem zasad konkurencji. Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem SKO, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz Skarżącego uniemożliwia wydanie stosownej decyzji na rzecz D. G., który nie złożył wniosku we właściwym terminie, wobec czego nie mógł uzyskać przedłużenia decyzji. Nadto Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego otrzymał po okresie krótszym niż 3 miesiące od daty złożenia stosownego wniosku. Zdaniem Skarżącego z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że spełnione zostały w całości przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W podsumowaniu Skarżący twierdzi, że otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w odpowiedzi na wniosek złożony wcześniej niż wniosek D. G. Sprawę D. G. organ rozpatrzył i wydał stosowną decyzję. Podtrzymanie wniosku o prawie udziału D. G. na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz Skarżącego prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że przypadku wniosku o zajęcie fragmentów tego samego pasa drogowego składanych przez różne osoby w różnych terminach ZDM musiałby zawsze rozpatrywać je łącznie na podstawie art. 62 kpa. Natomiast specyfika stosunkowo krótkoterminowych zezwoleń jest właśnie taka, że organ rozpatruje wnioski na bieżąco zgodnie z ich wpływem i na wolne, nie zajęte odcinki pasa udziela zezwoleń na ich zajęcie. Kryterium terminu wpływu wniosku jest jedynym sprawiedliwym kryterium, w przypadku gdy wszyscy wnioskodawcy spełniają w takim samym zakresie pozostałe warunki do zajęcia pasa drogowego. SKO nie wskazał, jakim innym kryterium miałby się kierować w takiej sytuacji ZDM. Należy wskazać, że odwoływanie się do innych nieobiektywnych kryteriów może być ocenione jako zjawisko korupcjogenne, bez uzasadnienia uprzywilewujące określone osoby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przytoczył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. D. G. i M. K. wystąpili do Zarządu Dróg Miejskich o wyrażenie zgody na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego. Okoliczność ta jest bezsporna w świetle twierdzeń stron ( k. 23 ) oraz złożonych mapek geodezyjnych ( k. 14 akt administracyjnych, k. 27 akt sądowych ). Ponieważ sprawa dotyczy tego samego stanu faktycznego ( ten sam odcinek pasa drogowego ) jak i tego samego stanu prawnego organ I instancji winien wydać decyzję w oparciu o art. 62 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W wyroku NSA z dnia 8.04.1981r, SA 337/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 30, przyjęto, że " załatwiając sprawę , w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej powinien stosować przepis art. 62 kpa, w szczególności wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych. Wydanie decyzji odrębnie dla strony, której przyznano uprawnienie, i odrębnie dla strony, której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia, nie dając przy tym stronom decyzji wzajemnie do wiadomości, jest wadą postępowania ograniczającą prawa stron do złożenia odwołania i może skutkować uchylenie decyzji". Podobnie wyrok NSA z dnia 12.11.1985r SA/Kr 822/85, niepublikowany, w którym stwierdzono, że " załatwiając sprawę, w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej powinien stosować art. 62 kpa, a w szczególności wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych ". Przepis art. 62 kpa upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Art. 62 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki : a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie wszystkie wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione. Konieczne zatem było rozpoznanie wszystkich spraw w jednym postępowaniu. Zasadnie zatem SKO w P. wydało decyzję z dnia [...].06.2004r , w której uchyliło własną decyzję z dnia [...].04.2004r oraz decyzję ZDM w P. z dnia [...].01.2004r. Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącego zawartych w skardze Sąd stwierdza, że D. G. jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz Skarżącego. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 kpa nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia ( art. 61 § 1 kpa ). W szczególności nie jest trafny pogląd, że sformułowanie " stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie " odnosi się tylko do postępowania wszczynanego z urzędu. Sformułowanie " kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek " odnosi się wyłącznie do strony, która żąda wszczęcia postępowania, to jednak stronami postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony mogą być, poza stroną, inne podmioty, których " interesu prawnego lub obowiązku dotyczy " to postępowanie. W tym sensie zarówno postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu może dotyczyć, w rozumieniu art. 28 kpa, postępowania administracyjnego. Wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z art. 62 kpa pozwoliłoby na wydanie tylko jednej decyzji, dotyczącej wszystkich stron postępowania, w którym uczestniczyłyby wszystkie osoby zainteresowane. Bezsporne jest, że D. G. jest stroną przedmiotowego postępowania a zatem uzasadnione jest zastosowanie art. 62 kpa. SKO słusznie uznało, że decyzja organu I instancji nie zawiera koniecznego uzasadnienia. Normą prawną regulującą wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wydając decyzję na podstawie tego przepisu, organ I instancji winien wykazać, czy w sprawie występuje uzasadniony przypadek umożliwiający lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Swoje stanowisko organ winien odpowiednio uzasadnić, tym bardziej, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Istniejąca norma prawa materialnego ( art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu ( w niniejszej sprawie zarówno D. G. jak i innych uczestników tego postępowania) możliwość wydania określonej decyzji. Ta okoliczność oraz opisany stan prawny powodują, że D. G. winien być uznany za stronę postępowania wszczętego na wniosek M. K. Zaskarżona decyzja organu I instancji nie wyjaśnia, czy spełnione zostały w całości przesłanki wynikające z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie uzasadnia dlaczego wniosek M. K. zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym organ odwoławczy słusznie orzekł o uchyleniu decyzji ZDM w P. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje także podstaw do przyjęcia, że naruszono art. 8 i 10. Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że SKO naruszyło tę zasadę. Artykuł 10 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący otrzymał decyzję SKO w Poznaniu z dnia [...].04.2004r nr [...] oraz zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji organ umożliwił stronom postępowanie zgodnie z tymi przepisami. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski MK