IV SA/Po 853/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu S. W. od decyzji Wojewody W. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Wojewoda W. decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.), w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm. - dalej u.e.l.), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta O. W. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania S. W. z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym nr [...] położnym przy ulicy [...] w O. W. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek M. W., który poinformował, że S. W. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od [...] października 2019 r. w związku z eksmisją komornika i prawdopodobnie przebywa w schronisku dla osób bezdomnych brata A. w O. W.. Do wniosku dołączono m.in. protokół dokonania przymusowego opróżnienia lokalu mieszkalnego z [...] października 2019 r., sygn. akt Km [...] sporządzony przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. W. T. S., wyrok Sądu Rejonowego w O. W. z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt I C [...] z klauzulą wykonalności z [...] lipca 2018 r., oraz akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] lutego 2017 r., z którego wynika, że M. W. ustanawia na przedmiotowej nieruchomości na rzecz K. W. dożywotnie nieodpłatne prawo służebności osobistej, polegające na prawie korzystania ze spornego lokalu. Organ I instancji po przeprowadzonym postępowaniu orzekł o odmowie wymeldowania S. W. z pobytu stałego, uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawia za stałym zamieszkiwaniem wymienionego w tym domu. Wojewoda W. rozpoznając odwołanie stwierdził, że K. W. przysługuje przymiot strony. Wymieniona posiada bowiem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] położnego przy ulicy [...] w O. W. w postaci dożywotniego i nieodpłatnego prawa służebności osobistej ustanowionego na jej rzecz aktem notarialnym. Oznacza to, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. z chwilą poczynienia przez organ I instancji odpowiednich ustaleń, powinna ona zostać zawiadomiona o niniejszym postępowaniu, mieć zapewnioną możliwość udziału w czynnościach podejmowanych przez organ, otrzymywać wszelką korespondencję kierowaną do ogółu stron postępowania, w tym przede wszystkim decyzję administracyjną. Prezydent Miasta O. W. nie uwzględnił powyższego w ramach niniejszego postępowania, w związku z czym dopuścił się uchybienia polegającego na pominięciu strony w postępowaniu, naruszając tym samym art. 28 k.p.a. Powyższe stanowi wadliwość postępowania uzasadniającą jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która jest niemożliwa do usunięcia na etapie postępowania drugoinstancyjnego, uzasadniając tym samym uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zapewnienie stronie udziału w tym postępowaniu dopiero na etapie odwoławczym stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem I instancji postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy zauważył nadto, że w osnowie zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie przywołał art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a., zamiast art. 104 k.p,a. w związku z art. 35 u.e.l. organ odwoławczy zaznaczył jednak, że decyzja, która nie zawiera podstawy prawnej, bądź określa ją ogólnikowo, czy błędnie, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Taka decyzja jest dotknięta tylko wadą formy z powodu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Końcowo Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zawiadomić K. W. o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) i przeprowadzić zgodnie z wymogami procesowymi postępowanie dowodowe, w tym ustalić, czy informacja przekazana we wniosku o wymeldowania przez M. W., iż jego brat S. W. przebywa i nocuje w schronisku dla osób bezdomnych prowadzonym przez Towarzystwo Pomocy im. Brata A. w O. W. jest zgodna ze stanem faktycznym, i zestawić ją z innymi dowodami zebranymi w toku prowadzonego postępowania, oraz zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a. i art. 79 k.p.a. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od wskazanej na wstępie decyzji Wojewody W. . Adwokat M. W. będąc pełnomocnikiem ustanowionym w ramach przyznanego skarżącego prawa pomocy, pismem z [...] listopada 2020r. podtrzymał sprzeciw oraz stanowisko skarżącego pismach składanych przez niego na etapie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja, którą powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda W. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 64c § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Zakres dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...] publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z [...].9.2017 r. I OSK [...], Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Innymi słowy jedynie brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do rozpoznania temu organowi gdyż uznał, że w postępowaniu jako strona nie brała udziału K. W. będąca osobą uprawnioną z tytułu umowy dożywocia do korzystania z lokalu, z którego odmówiono wymeldowania S. W.. Słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że oceny legitymacji procesowej K. W. należy dokonać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z [...].01.1995 r., sygn. akt I SA [...], "Glosa" 1996, nr [...], poz. 5). Wzmiankowany w tym przepisie "interes prawny" wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego – zwykle administracyjnego, choć dopuszcza się także normy zaliczane do innych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego – w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok NSA z [...].06.1998 r., sygn. akt IV SA [...], LEX nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z [...].06.2000 r., sygn. akt I SA [...], LEX nr 78926; z [...].04.2007 r. sygn. akt I OSK [...] -CBOSA). W ocenie Sądu stanowisko organu II instancji co do istnienia przymiotu strony u K. W. jest prawidłowe. W umowie dożywocia, jaka zawarła ona z M. W. ustanowiono na jej rzecz dożywotnią służebność osobistą mieszkania polegającą na prawie do korzystania z całego lokalu mieszkalnego. Tytuł prawny, jakim dysponuje ona do lokalu przesądza o jej statusie strony w postępowaniu dotyczącym wymeldowania. Zasadnie zatem Wojewoda wytknął organowi I instancji naruszenie art. 28 k.p.a. Sądowi znane jest przy tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego "z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z [...].04.2020 r., II OSK [...], CBOSA). W ocenie Sądu nie dotyczy to jednak wyjątkowo takich sytuacji, gdy przesądzenie o prawach podmiotu nie biorącego udziału w postępowaniu następuje obiektywnie na korzyść tego podmiotu, gdyż nie zachodzi wówczas ryzyko naruszenia jego praw. Z tych względów dopuszczalne było w niniejszym postępowaniu sądowym wyrażenie wiążącej oceny, że K. W. – nie będąca uczestnikiem tego postępowania, zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. – zasadnie została uznany przez organ II instancji za stronę kontrolowanego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że: "Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt. II OSK [...], CBOSA). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej musi być uzasadnione kumulatywnym spełnieniem obu ww. przesłanek. Wojewoda, uzasadniając swe rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Prezydenta i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, przywołał pogląd prawny, w myśl którego pominięcie stron postępowania przez organ I instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 28 k.p.a.) uzasadniające uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady temu poglądowi nie można odmówić słuszności. Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie spotyka się także wypowiedzi – które Sąd w niniejszym składzie podziela – wskazujące na możliwość zaistnienia wyjątków od tej zasady. W myśl tych wypowiedzi pominięcie w danej sprawie strony postępowania nie zawsze musi oznaczać konieczność zwrócenia sprawy przez organ odwoławczy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; jeżeli przemawiają za tym okoliczności, organ odwoławczy powinien orzekać merytorycznie (por. wyroki w sprawach II SA/Ol [...], IV SA/Po [...], CBOSA). W wyroku z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie II OSK [...] (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w określonych warunkach istnieje możliwość konwalidacji na etapie postępowania odwoławczego uchybienia w postaci pominięcia strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie koliduje to z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Należy bowiem zauważyć, że tok instancji nie jest obligatoryjnym elementem procesu stosowania prawa, warunkującym prawidłowość decyzji - ma on charakter instrumentalny w tym sensie, że ma służyć ochronie interesów strony. Zwykło się mówić, że art. 15 k.p.a. kreuje prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Zatem tu również chodzi o prawo, z którego strona może, ale nie musi czynić użytku. Powyższy pogląd koreluje również z procesową zasadą szybkości i prostoty postępowania określoną w treści art. 12 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne, motywowane wyłącznie naruszeniem praw procesowych strony, niezweryfikowanym pod względem istotności w okolicznościach konkretnej sprawy, skutkowałoby znacznym i nieuzasadnionym skomplikowaniem oraz przedłużeniem czynności jurysdykcyjnych (podobnie WSA w Krakowie w wyroku w sprawie II SA/Kr [...], CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że jakkolwiek organ I instancji nie przyznał K. W. statusu strony postępowania, to miała ona jednak o toczącym się postępowaniu wiedzę: odebrała jako domownik zawiadomienie o wszczęciu postępowania adresowane do S. W. (k. 13 akt adm.), a także zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy adresowane do M. W. i S. W. (k. 15 i 16 akt adm.). Została przesłuchana w charakterze świadka (k. 42 akt adm.), a w wezwaniu do osobistego stawiennictwa organ sprecyzował, czego dotyczy sprawa (k. 34 akt adm.). K. W. była też obecna przy oględzinach lokalu i podpisała z nich protokół (k. 41 – [...] akt. adm.), a w jego treści ujęto jej oświadczenie. K. W. odebrała również przesyłki zawierające zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 67 i 68 akt adm.) oraz decyzję organu I instancji (k. 74 i 75 akt adm. – zwrócić tu należy uwagę na niekonsekwentną numerację kart akt adm.: brak kart 71, 72, 73 w miejsce których użyto oznaczenia 70/1, 70/2, 70/3). Wszystko to sprawia, że nie sposób zrównać jej sytuacji procesowej z sytuacją osoby, która w ogóle nie mogła mieć świadomości toczącego się postępowania i zapadłej decyzji. Nie bez znaczenia jest w ocenie Sądu także sposób rozstrzygnięcia i treść uzasadnienia decyzji organu I instancji. Prezydent w uzasadnieniu decyzji wskazał na oświadczenie K. W. złożone w toku oględzin lokalu, a następnie w całości przywołał treść jej zeznań. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji oparte jest na stanie faktycznym zrekonstruowanym m. in. na podstawie zeznań K. W., które uznane zostały tym samym (choć nie expressis verbis) za wiarygodne. Wszystko to sprawia, że – w ocenie Sądu – nie zachodzi przesłanka konieczności zapewnienia dwuinstancyjności postępowania jako gwarancji ochrony interesów pominiętej w postępowaniu przed organem I instancji strony. Tym samym prymat przyznać należy – w tych konkretnych okolicznościach – zasadzie szybkości i prostoty postępowania, z którą zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności. Wszystko to sprawia, że w ocenie Sądu w badanej sprawie możliwe jest konwalidowanie uchybienia organu I instancji poprzez zapewnienie K. W. możliwości działania jako strony w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą. Wskazywana przez organ II instancji konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i następnie jego ponownej oceny nie wykracza poza zakres kompetencji przyznanych organowi odwoławczemu w art. 136 § 1 k.p.a. Wobec powyższego brak było przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.