IV SA/Po 854/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. J. S. (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwanego dalej: organ) z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich określonych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1255, zwanej dalej: ustawa). W skardze tej skarżący wskazał, że jest rozgoryczony i nie zgadza się z decyzją wydaną przez organ. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że cała dokumentacja – mająca potwierdzać jego stanowisko w sprawie – znajduje się w "biurze" organu. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] września 2015 r. skarżący zwrócić się do organu o przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Skarżący wskazał, że jego ojciec był żołnierzem kampanii wrześniowej i z tego tytułu skarżącego wysiedlono wraz z rodzicami z własnego gospodarstwa i wywieziono do P. T., a następnie do Generalnej Guberni (zwanej dalej: GG), gdzie działał on w Batalionach Chłopskich, jako łącznik. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ odpowiedział na ww. pismo domagając się wyjaśnienia w jakim trybie skarżący złożył wniosek (z uwagi na fakt, że przed organem toczyło się już wcześniej postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich z innego tytułu), wskazując mu tryb wznowieniowy, nieważnościowy oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oraz nadając rygor przekazania wniosku do Archiwum Urzędu. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący po raz kolejny zwrócił się z prośbą o "uznanie za kombatanta" i podkreślił, że był wysiedlony z miejscowości J., na co wskazuje zaświadczenie z Archiwum Państwowego w [...]. W zaświadczeniu tym organ stwierdza, że skarżący został wysiedlony wraz z rodzicami z miejscowości J. i osadzony w obozie przesiedleńczym w [...], skąd dnia [...] grudnia 1939 wywieziony został do GG. Skarżący podniósł także, że nie rozumie paragrafów, które są zamieszczane w pismach od organu. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. w toku postępowania skarżący wskazał, że został wysiedlony wraz z rodzicami i przebywał w obozie w [...], a potem w P. T., a następnie został wywieziony do GG. Po raz kolejny podkreślił, że nie rozumie paragrafów zamieszczanych w pismach organu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ odmówił przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Odnosząc się do przedłożonego zaświadczenia z Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] maja 1999 r. organ przytoczył treść art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy (wówczas – (Dz.U. z 2014 r., poz. 1206) oraz art. 8 ust. tej ustawy i podniósł, że obóz przesiedleńczy w [...] nie znajduje się w wykazie miejsc odosobnienia wymienionych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1564, zwanego dalej: rozporządzenie). Pismem z dnia [...] lutego 2016 r., będącym odwołaniem od powyższej decyzji, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wniosku. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej (zwanego dalej: IPN) o informacje dotyczące charakteru obozu przesiedleńczego w [...]. IPN nadesłał odpowiedź pismem z dnia [...] marca 2016 r. wskazując, że IPN nie potwierdza istnienia obozu przesiedleńczego w O. W. Ale nie można wykluczyć, że chodzi w istocie o obóz przesiedleńczy w N. S., który pełnił funkcję obozu zbiorczego dla O. W. I powiatu ostrowskiego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący po raz kolejny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i żądanie. W dniu [...] kwietnia 2016 r. organ zwrócił się powtórnie do IPN o udzielenie informacji – jakiego rodzaju obozy istniały w O. W. w roku 1939 i czy spełniały one przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz informacje, czy warunki te spełnia obóz przejściowy w N. S.. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. IPN wskazał m.in., że w 1939 r. w O. W. Istniał tymczasowy obóz jeniecki, w którym przetrzymywano jeńców polskich z kampanii wrześniowej (ok. 11 tyś. jeńców); brak jest bliższych danych dotyczących funkcjonowania obozu i panujących tam warunków; w 1939 r. [...] przeprowadzili w O. W. akcję przesiedleńczą – wysiedlenia ludności polskiej; mieszkańców wywieziono do N. S. autobusami i tam utworzono obóz przejściowy; stamtąd wywożono ludzi do GG lub innych obozów; w czerwcu 1940 r. obóz w N. S. przekształcono w obóz pracy; w latach 1942-1943 w O. W. istniał obóz pracy wychowawczej – 7 baraków z ogrodzeniem z drutu kolczastego, dla Polaków i Żydów. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, powtarzając argumentację przywołaną w tym wcześniejszym rozstrzygnięciu. Zdaniem organu z informacji pozyskanych przez organ I instancji od IPN nie można wywieźć wniosku, że strona przebywała w miejscu odosobnienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy. W odpowiedzi na przywołaną na wstępie skargę skarżącego organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. profesjonalny pełnomocnik przyznany skarżącemu z urzędu uzupełnił skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu stanowiska pełnomocnik wskazał, że w piśmie IPN z dnia [...] lutego 2016 r. organ ten stwierdził, że mogło chodzić o obóz w N. S. . Po wtóre w piśmie IPN z dnia [...] lipca 2016 r. wskazano, że nie ma wystarczających danych by ocenić, czy obozy w N. S. i O. W. w 1939 r. spełniały przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie pełnomocnika naruszono art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie wyjaśniono charakteru obozów wykorzystując wszelkie dostępne organowi środki dowodowe w kontekście art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pełnomocnik wskazał, że bez większego trudu uzyskał od samego skarżącego informacje, iż: "ludzie w żółtych mundurach" przyjechali po jego rodzinę w 1939 r. i jako pierwszych wysiedlili z wioski; ojciec wrócił ranny z wojny i nic nie mogli ze sobą zabrać; wywożeni byli autobusem; w [...] byli ok. 6 tygodni, a następnie wywieźli ich do P. T., tam przebywali w szkole, gdzie było ok 10 rodzin; pilnowali ich żołnierze; było mało jedzenia – byli głodni; nie mogli wychodzić; po 3 miesiącach wywieziono rodzinę do GG. Zdaniem pełnomocnika organ winien również uwzględnić fakt, że od opisanych wydarzeń minęło wiele lat, zaś skarżący był małym dzieckiem. Organ w ogóle nie wyjaśnił kwestii pobytu skarżącego w obozie w P. T.. Winien również postarać się o stanowisko właściwej organizacji w zakresie udzielenia lub nie rekomendacji. Powołując się na orzecznictwo sądowe pełnomocnik podkreślił, że organ nie może poprzestać na treści samego rozporządzenia, albowiem ma ono jedynie ten walor, że w razie przebywania w jednym ze wskazanych w rozporządzeniu miejsc, nie ma konieczności dowodzenia charakteru tego miejsca w kontekście prawa do uprawnień kombatanckich, ale kwestia ta jest jednoznacznie przesądzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że konieczne było jego uchylenie, że względów opisanych poniżej. Na wstępie należy skarżący domaga się przyznania mu uprawnień kombatanckich na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, podnosząc okoliczności opisane we wstępnej części uzasadnienia, tj. w szczególności wysiedlenie, pobyt w obozie przesiedleńczym w O. , wywiezienie do P. T.. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. W myśl art. 21 ust. 1 tej ustawy uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei, art. 22 ust. 1 ustawy wyjaśnia, że o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacji udziela się bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia. Z przywołanej regulacji wynika, że okoliczności, na które powołuje się wnioskujący o przyznanie uprawnień kombatanckich powinny zostać potwierdzone w rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji a także powinny zostać udokumentowane przez samego wnioskującego. Przy czym udokumentowanie przez stronę wniosku, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 ustawy, nie może być utożsamiane z pojęciem "udowodnienia" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 601/10, LEX nr 754000). Należy jednak wyraźnie podkreśli, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański (wyrok z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 694/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacja art. 22 ust. 1 ustawy nie zwalnia jednak organu administracji od współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 117/05, LEX nr 188689). Również w tych sprawach na organie administracji spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t., zwanej dalej: Kpa), a także obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa). Organ powinien na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa), przy czym powinien pamiętać, że co do zasady jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 i 2 Kpa). Wreszcie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 86 Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Właściwa więc ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym jego zebraniem oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności występujących w sprawie. Organ rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie może więc pominąć żadnego z przeprowadzonych dowodów i zobowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic między nimi. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale także uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Dlatego też w sprawach, w których przedmiotem jest ustalenie uprawnień kombatanckich, organ orzekający, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej, powinien uwzględnić niejako z urzędu, że z uwagi na upływ czasu, przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie jego twierdzeń jest utrudnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2090/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś rekomendacja stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji ma niezmiernie ważne znaczenie, bowiem jej brak uniemożliwia wydanie orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt V SA 222/01, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego może wszak określonym dowodom odmówić wiarygodności, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 350). Dokonana przez organ ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego winna zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym, stosownie do treści art. 107 Kpa, jej integralną część, a którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że w niniejszej sprawie, trudno przyznać walor wszechstronności i obiektywizmu ustaleniom i ocenie dokonanej przez orzekający organ. Przede wszystkim organ wydał decyzję bez uzyskania rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Taka rekomendacja nie znajduje się w aktach sprawy (pomimo, że wskazuje na nią sam skarżący). Nawet jednak nieprzedstawienie przez skarżącego takiej rekomendacji nie zwalniało organu z obowiązku zwrócenia się do stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności o zajęcie stanowiska w drodze wydania lub odmowy wydania rekomendacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt V SA 222/01, LEX nr 56603). Ponadto, organ II instancji nie odniósł się i nie dokonał żadnych ustaleń odnoście pobytu skarżącego i charakteru tego pobytu w P. T.. Organ nie przesłuchał również, pomimo pozostających nadal wątpliwości w sprawie, samego skarżącego. Przedstawione zaś przez niego informacje powinny zostać poddane szczegółowej ocenie orzekającego organu. Organ powinien zatem ocenić, czy twierdzenia skarżącego układają się w pewną logiczną całość losów jego i jego rodziny, oraz wyjaśnić jednoznacznie kwestię pobytu skarżącego w konkretnych wskazanych przez niego miejscach oraz charakter panujących tam warunków w kontekście art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy podkreślić, że rolą organu jest – zgodnie z art. 8 Kpa - prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tymczasem skarżący traktowany jest skrajnie formalistycznie, pomimo, że akcentuje niejednokrotnie swój słuszny wiek i brak rozeznania w przepisach prawnych. Ponadto pomimo, że skarżący podnosił okoliczność przebywania w P. T., okoliczności tej organ w ogóle nie poruszył w toku postępowania. Organ nie wyjaśnił również tego, dlaczego pomimo, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z Archiwum Państwowego, z którego wyraźnie wynika, że skarżący wraz z rodziną przebywał w obozie przesiedleńczym w O. , a okoliczność tą podnosi sam skarżący, to jednocześnie w tych samych aktach IPN stwierdza (pismo dnia [...] lutego 2016 r.), że nie potwierdza istnienia takiego obozu. Równocześnie też IPN wskazuje, że mogłoby chodzić o inny obóz – w N. S.. Oceniając, czy obozy w O. W. i N. S. spełniają kryteria zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1 organ poprzestał z kolei na stwierdzeniu IPN (pismo z dnia [...] lipca 2016 r), że brak bliższych danych dot. funkcjonowania obozów i panujących tam warunków, co uniemożliwia ich ocenę pod kątem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nie skorzystał w tej mierze z przysługującej mu inicjatywy dowodowej. W szczególności zdziwienie wywołuje fakt nieprzesłuchania w takiej sytuacji samej strony, jeśli organ nie widział możliwości przeprowadzenia innych dowodów, co zresztą również jest okolicznością wątpliwą. W świetle powyższego uznać należy, że organ II instancji, która jest instancją merytoryczną dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa, orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni wyżej przedstawione rozważania, stanowiące zarazem wskazania co do kierunku prowadzenia postępowania.