IV SA/Po 856/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Stowarzyszenia N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] czerwca 2014r. pełnomocnik firmy T.Sp. z o.o. w organizacji wystąpił do Wójta Gminy Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 3,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym G., gm. Z.. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty, w tym Kartę informacyjną przedsięwzięcia i mapę ewidencyjną terenu jego realizacji. Ze złożonych dokumentów wynikało, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząca oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz 1397 – dalej rozporządzenie), zgodnie z którym jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a określone jako instalacje do wytwarzania energii elektrycznej wykorzystujące energię wiatru, o całkowitej wysokości nie niższej niż 30m. W związku z powyższym Rejonowy Dyrektor Ochrony Środowiska w P., postanowieniem nr [...] z dnia [...]października 2014r. działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm. – dalej ustawa środowiskowa) stwierdził, że nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, szeroko uzasadniając swe stanowisko. Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarny w Z. w piśmie z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] wyraził opinię, że przeprowadzenie rzeczonej oceny jest wymagane. Jednakże, po dodatkowych wyjaśnieniach inwestora dotyczących kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie ludzkie, w piśmie nr [...] z dnia [...] października 2014r, zmienił wcześniejszą opinię i stwierdził że przeprowadzenie oceny nie jest wymagane. W związku z wnioskiem Stowarzyszenia N. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] działając na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej, dopuścił Stowarzyszenie N. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Kontynuując postępowanie organ orzekający postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...]. działając na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej a także § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia postanowił o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dalej Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odrębne odwołania wniosło Stowarzyszenie N. oraz E. S. i M. G. jako strony postępowania, żądając uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Taka konkluzja poprzedzona była analizą rodzaju przedsięwzięcia objętego wnioskiem w kontekście obowiązku przeprowadzenie dla niego oceny oddziaływania na środowisko. Przyjmując dane wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia, dotyczące w szczególności rodzaju planowanych prac, ich zakresu, skutków i zamierzonego celu, Kolegium, podobnie jak organ I instancji, oceniło końcowe stanowiska wyspecjalizowanych organów opiniujących (RDOS w P. i PPIS w Z.) w tej kwestii stwierdzając, iż wydane w toku postępowania postanowienie oraz opinie są prawidłowe zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym i mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania w badanej sprawie było ustalenie, czy istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Na tym etapie postępowanie nie toczyło się z udziałem społeczeństwa, a zatem prowadzone w tej sprawie konsultacje społeczne przez Wójta Z. nie miały charakteru sformalizowanego, nie podlegały rygorom wynikającym z ustawy i jako takie, nie mogły być oceniane w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji organ nie miał więc obowiązku szczegółowego wyjaśniania, w jaki sposób zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone podczas tych konsultacji przez osoby niebędące stronami postępowania, aczkolwiek z akt sprawy wynika, że w toku postępowania odnosił się do nich. Kolegium uznało, że organ orzekający poprawnie zbadał stan faktyczny sprawy, powiązał go z obowiązującym stanem prawnym, nie naruszając przy tym przepisów. Stowarzyszenie N. kwestionując powyższą decyzję wniosło skargę (uzupełnioną pismem z dnia [...]lutego 2016r. – data stempla pocztowego) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzję Sąd uchylił, jednakże nie z powodów podniesionych w skardze. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, które to zastrzeżenie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...]02.2015r. nr [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm. – dalej ustawa środowiskowa). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: • planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, • planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W przypadku inwestycji z obligatoryjną oceną, organ przed wydaniem decyzji środowiskowej przeprowadza pełne postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Aby ustalić, które konkretnie inwestycje wymagają uzyskania decyzji środowiskowej i w jakim trybie jest ona wydawana, należy sięgnąć do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397 ze zm. – dalej rozporządzenie). W przypadku przedsięwzięcia z fakultatywną oceną o tym, czy przeprowadzona będzie ocena oddziaływania na środowisko i czy inwestor zostanie zobowiązany do opracowania raportu oceny oddziaływania na środowisko decyduje organ prowadzący postępowanie po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz powiatowego lub wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Wszystko to po analizie uwarunkowań inwestycji wynikających w szczególności z przedkładanej przez wnioskodawcę karty informacyjnej przedsięwzięcia. Art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej zamieszczony w rozdziale 4 zatytułowanym "Uprawnienia organizacji ekologicznych" stanowi że: "organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 §4 k.p.a. nie stosuje się". Ustęp 2 cytowanego artykułu stanowi, że "organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli to jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony". Należy podkreślić, że termin 12 miesięcy, o którym mowa w art. 44 ust. 1 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2015r., gdyż został wprowadzony ustawą z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r. poz. 1133), więc nie ma on zastosowania w kontrolowanej sprawie. Zacytowane przepisy posługują się pojęciem "postępowania wymagającego udziału społeczeństwa". Wykładnię tego pojęcia zawiera wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 686/14, którą to wykładnię Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "pojęciem postępowania wymagającego udziału społeczeństwa posługuje się art. 5 ustawy środowiskowej stanowiąc, że każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Mimo to brak jest w ustawie definicji tego pojęcia. Przepis art. 3 pkt 8 ustawy definiując pojęcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, iż jest to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (lit. a), uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień (lit. b) oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (lit. c). Zacytowana definicja "oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" ma charakter otwarty, bowiem posługuje się określeniem "w szczególności". Tymczasem zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzedza decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy). Uwzględniając okoliczność, iż wydana w sprawie decyzja o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – art. 84 ust. 1 ustawy uregulowana jest w rozdziale 3 pt. "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach", co sugeruje, że wydana w sprawie decyzja o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jest postacią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Za takim poglądem przemawia także okoliczność, iż decyzja o braku potrzeby jest swoistym odpowiednikiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego rodzaju inwestycji. Jednakże – z drugiej strony – art. 63 ust. 1 ustawy stanowi, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia (w ramach to którego postępowania organ – zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – ma obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie wskazane w tym przepisie uwarunkowania. Jednocześnie – zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy – postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie postanowienie wydane w trybie art. 63 ust. 2 ustawy stanowiło podstawę wydania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy), co sugeruje, że takowa decyzja nie jest wydawana w toku postępowania, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy, zatem organ nie ma obowiązku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu." Powyższy wywód pozwala na stwierdzenie, że decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej), nie jest wydawana w toku postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, zatem przepis art. 44 ustawy środowiskowej, nie ma w takiej sytuacji zastosowania. Na gruncie kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że Wójt Gminy Z. wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia N. do udziału w postępowaniu, które jako podstawę prawną wskazywało art. 44 ustawy środowiskowej (k. 85 akt sądowych). Następnie Wójt Gminy Z. w dniu [...] stycznia 2015r. nr [...] wydał postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na tym etapie przy uwzględnieniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...]10.2014r. nr [...] (k. 107 akt adm.), w którym wyrażono opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także tożsamego postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2014r. nr [...] (k. 98 akt adm.), Wójt Gminy Z. przewidując wydanie decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko winien zawiadomić Stowarzyszenie N., że brak jest podstaw prawnych by uczestniczyło w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, a Stowarzyszenie winno wykazać w dalszym postępowaniu, że jego udział w postępowaniu uzależniony jest od wykazania się celami statutowymi i interesem społecznym (art. 31 §1 k.p.a.). Zdaniem Sądu najpóźniej takie pouczenie wykonane przez organ I instancji winno do strony dotrzeć na etapie wydania decyzji Wójta Gminy Z. z dnia ..2.2015r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem w sytuacji, kiedy organ odwoławczy stwierdzi, że zachodzi sytuacja, kiedy organizacja ekologiczna nie ma prawa uczestniczenia w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, organ II instancji winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Zdaniem Sądu nie ma również przeszkód prawnych, aby organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania wezwał organizację do wykazania przesłanek z art. 31 §1 k.p.a. Powyższych czynności w kontrolowanym postępowaniu nie wykonał zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy przed rozpoznaniem odwołania, a nie ulega wątpliwości, że brak przesłanek z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej i brak wykazania przez stronę odwołującą przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. winno skutkować podjęciem przez organ zupełnie innego rozstrzygnięcia. Powyższe wywody zdaniem Sądu sprowadzają się do konkluzji, że w przypadku gdy organ zamierza przy zachowaniu obowiązującej procedury wynikającej z ustawy środowiskowej wydać decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, winien pouczyć organizację ekologiczną, że nie ma prawa uczestniczenia w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy na prawach strony, a jej dalsze uczestnictwo, w tym skuteczne wniesienia odwołania winno się opierać na wykazaniu istnienia przesłanek z art. 31 §1 k.p.a., przy czym zaniechanie przez organ I instancji wyjaśnienia podstawy prawnej uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu, nie zwalania organu odwoławczego od obowiązku wyjaśnienia podstaw prawnych skutecznego wniesienia odwołania. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien wyjaśnić podstawę prawną uczestnictwa Stowarzyszenia N. z siedzibą w Poznaniu i w zależności od spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. wydać stosowane rozstrzygnięcie. Stwierdzone uchybienie proceduralne zwalniało Sąd od rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie z dnia 27 stycznia 2016r. stanowiącym uzupełnienie skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.