IV SA/Po 862/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi T. S. A., T. Spółka Akcyjna M. S. K. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego solidarnie na rzecz T. S.A., T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. kwotę [...] zł ( słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. S.A. oraz T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. pismem z 1 kwietnia 2011 r. wystąpiły do Zarządu Dróg Miejskich w P. z propozycją dobrowolnego uzgodnienia odszkodowania za działki gruntu, które przeszły z mocy prawa na własność Miasta P. pod poszerzenie ul. M. oraz pod projektowaną ulicę N.O. Zarząd odmówił uzgodnienia odszkodowania w tym trybie, gdyż, jak wskazano, podział nieruchomości nie nastąpił w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), a w trybie art. 94 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 u.g.n. T. S.A. oraz T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o wyznaczenie Starosty jako organu właściwego do ustalenia odszkodowania za działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne, które, jak twierdzi, zgodnie z decyzją podziałową, przeszły na własność Miasta P. Wojewoda Wielkopolski przekazał powyższy wniosek Prezydentowi Miasta P. działającemu jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta P. działający jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z [...] lipca 2011 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za wnioskowane nieruchomości. W wyniku wniesienia zażalenia, Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] października 2011 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż w rzeczonej sprawie, organ pierwszej instancji - pomimo braku wystąpienia ku temu przesłanek - odmówił wszczęcia postępowania. Prezydent Miasta P. działając jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] lutego 2012 r. znak [...], na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył w punkcie pierwszym decyzji postępowanie wszczęte na wniosek T. S.A. z siedzibą w P. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położone w P, oznaczone w ewidencji gruntów: obręb P, arkusz mapy [...], działki nr [...],[...],[...] zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], obręb P, arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej KW [...] oraz umorzył w punkcie drugim decyzji postępowanie wszczęte na wniosek T. Spółka Akcyjna M. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w P. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] i arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji, przyczyną wydania wyżej wskazanego rozstrzygnięcia była okoliczność, że przy podziale nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW nr [...], KW [...] oraz [...] nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. żadna z wydzielonych działek nie przeszła z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa, albowiem w wyniku podziału nieruchomości nie doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne. Jak dalej wskazano, z uwagi na powyższe, przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wydzielone działki, w związku z czym brak jest podstawy prawnej zgłoszonych żądań. Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji złożyły spółki T. S.A. z siedzibą w P. oraz T. Spółka Akcyjna M. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w P. Zdaniem odwołujących się, organ orzekający w pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. tj. zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdy tymczasem ich zdaniem, strona ma interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, a co za tym idzie, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Podniesiono również, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, bez merytorycznej oceny żądań wnioskodawców, w istocie zamyka im drogę do realizacji roszczenia o stwierdzenie przejścia własności działek z mocy prawa i dochodzenia odszkodowania z tego tytułu. W dalszej kolejności, podniesiono również zarzut błędnej wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł w punkcie pierwszym decyzji o odmowie ustalenia na rzecz T. S.A. z siedzibą w P. odszkodowania za nieruchomości położone w P., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki (.nr. [...],[...],[...]zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], obręb P, arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej KW [...] i w punkcie drugim o odmowie ustalenia na rzecz T. Spółka Akcyjna M. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w P. odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], (działka nr [...] i arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 105 §1 k.p.a. wskazując, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Powołując się na treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., organ odwoławczy wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, czy działki przeszły z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, czy do takiego przejścia nie doszło. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że z decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] nie wynika jakoby jakakolwiek działka mająca powstać w wyniku tego podziału była przeznaczona pod drogę. Ponadto ww. decyzja została wydana na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 1 oraz art. 99 u.g.n. Brak jest również w podstawie prawnej ww. decyzji art. 98 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest więc podstaw uzasadniających twierdzenie wnioskodawców, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydzielenia działek gruntów pod drogi publiczne. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 u.g.n., która uprawniałaby organ do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Odnosząc rozważania do stanowiska, zgodnie z którym o uznaniu danych działek za przeznaczone pod drogi publiczne nie powinna decydować ich administracyjna kwalifikacja a zasady ich użytkowania i dostępność, stwierdzono, że z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji podziałowej, rzeczone działki, zakładając iż są one jakimikolwiek drogami, stanowią dojazd do działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości należących do wnioskodawców. Działka nr [...] stanowi dojazd do działki nr [...], działka nr [...]dojazd do działki nr [...] a działka nr [...] dojazd do działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] stanowi dojazd do działki nr [...] (działka ta sąsiaduje z działką nr [...], ta z kolei z działką nr [...] a ta z działką nr [...]). Działki nr [...] i [...] biegną wzdłuż działek [...],[...],[...] oraz [...] i mogłyby stanowić ewentualnie dojazd do nich. Natomiast działka nr [...] ma dostęp do działki nr [...] będącej drogą i nie stanowi naturalnego przedłużenia wcześniej wymienionych działek, które mogłyby ewentualnie stanowić drogi wewnętrzne wydzielone na potrzeby właścicieli wyodrębnionych działek. Ponadto, wszystkie ze spornych działek mogłyby być wykorzystywane również na inne cele, aniżeli na drogi wewnętrzne, brak jest więc podstaw do twierdzenia, że są to drogi i to o charakterze dróg publicznych.. Wskazano również, że dostęp do drogi publicznej dla projektowanych działek zostanie zapewniony poprzez system dróg wewnętrznych. Na marginesie również zaznaczono, że nawet gdyby uznać działki nr [...],[...] i [...] za drogę, to stanowiłaby ona "ślepą uliczkę", która obsługiwałaby jedynie sąsiadujące z nią działki, trudno więc uznać, iż z takiej drogi korzystałaby nieograniczona liczba użytkowników a nie jedynie właściciele przylegających do niej nieruchomości. Ponadto, tak wydzielona droga wewnętrzna obsługuje działki powstałe w wyniku przeprowadzonego na mocy decyzji z [...] stycznia 2011 r. podziału, nie zaś inne nieruchomości, które już wcześniej miały zapewniony swobodny dostęp do dróg. W omawianej sprawie organy administracji wydając decyzję podziałową, co należy podkreślić, na wniosek ich właścicieli, nie ograniczyły przysługującego im prawa własności wskazując, że część ich nieruchomości zostanie przeznaczona pod drogi. Jak już bowiem podnoszono, decyzja podziałowa wskazywała alternatywny sposób dojazdu do tak wydzielonych działek, tj. m.in. poprzez ustanowienie służebności drogowej. Jeżeli więc właściciele działek postanowili przeznaczyć je na drogi wewnętrzne to należy uznać, że dokonali tego w ramach przysługującego im prawa do swobodnego dysponowania przedmiotem swojej własności. Trudno jest więc uznać, że w takim przypadku zostali oni pozbawieni czy też ograniczeni w swoich prawach, a co za tym idzie, iż przysługuje im z tego tytułu odszkodowanie. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył, że opinia dotycząca projektu podziału, ani decyzje o warunkach zabudowy nie wskazują, które działki mają zostać wyodrębnione pod drogi, a tym bardziej nie wskazują, że mają one mieć charakter dróg publicznych. Na marginesie Wojewoda Wielkopolski zaznaczył, że wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. wydany ze skargi nr 22531/05 dotyczył innego stanu faktycznego niż ten zaistniały w przedmiotowej sprawie. Otóż w sprawie B. i inni, została wydana decyzja podziałowa, w której kilka działek zostało przeznaczonych pod tzw. drogi wewnętrzne. W omawianym zaś przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Decyzja podziałowa nie wspomina o wydzieleniu takich działek, z uwagi na powyższe, brak jest przymusu, który nakazywałby właścicielom tych działek korzystać z nich jak z dróg. Możliwość swobodnego korzystania z tych działek nie została im więc nigdy ograniczona. T. S.A. i T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. kwestionując powyższą decyzję wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w wyniku podziału nie zostały wydzielone działki drogowe pod drogi publiczne, podczas gdy z decyzji ustalających warunki zabudowy oraz z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...],[...] i [...], obręb P., arkusz mapy [...], objęte KW nr [...], nr [...] i [...], obręb P., arkusz mapy [...], objęte KW nr [...] oraz nr [...],[...], obręb P., arkusz mapy [...], objętą KW nr [...], zostaną przeznaczone pod drogi publiczne, tj. ulicę M. i ul. N. O. W skardze zarzucono również naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], wynika, że wskazane w pkt 1 działki zostały wydzielone pod drogi. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, przy czym nie powinien to być Prezydent Miasta P., gdyż jest zainteresowany finansowo rozstrzygnięciem sprawy, w tym w przedłużaniu postępowania. Skarżący wskazał, iż Wojewoda pominął fakt, że w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] i decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] wskazano, że nieruchomości objęte podziałem znajdują się na terenie, przez który przebiegać będzie projektowana ul. N.O. z całym węzłem komunikacyjnym i projektowane poszerzenie ul. M. Ponadto, ustalona w decyzji z dnia [...] lutego 2008r. linia zabudowy również świadczy o tym, że część działek przeznaczona zostanie pod budowę drogi publicznej, tj. ul. N.O.. W decyzji wskazano bowiem, że nieprzekraczalna linia zabudowy to od strony południowo-zachodniej granicy z działką [...] i działką [...] nie mniej niż 5 m od linii rozgraniczającej projektowany układ drogowy od strony ul. N.O. Skarżący odniósł się również do twierdzeń organu drugiej instancji, że działka [...] stanowi dojazd do działki nr [...], działka nr [...] dojazd do działki [...], działka nr [...] dojazd do działki [...] i [...], działka [...] do działki [...] , działka [...] dojazd do działki [...], a działka [...] do działki [...]. Skarżący wskazał, że obsługa wszystkich działek budowlanych po podziale odbywać się będzie tylko i wyłącznie poprzez działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Te działki zostały oznaczone, w wypisie i wyrysie z rejestru gruntów, wydawanym przez organ I instancji, na podstawie decyzji podziałowej, symbolem "Bp" albo "R". Natomiast działki przeznaczone pod drogi publiczne, w wypisie i wyrysie zostały oznaczone symbolem "dr". Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, zabroniony jest dojazd poprzez działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] do pozostałych działek, na których wznoszone są budynki kubaturowe. Jedynie przez działkę [...], ale jako działkę drogi publicznej, a nie działkę drogi wewnętrznej, możliwy jest wjazd do pozostałych dróg wewnętrznych. Z innych działek wjeżdżać nie wolno. W dalszej kolejności podkreślono, że z dołączonej do tej decyzji mapy, a także z projektu podziału dołączonego do decyzji o zatwierdzeniu planu podziału oraz z postanowienia o zatwierdzeniu wstępnego projektu podziału wynika jednoznacznie, że część projektowanych ulic, w szczególności ul. N.O., będzie drogami publicznymi. Skarżący podniósł również, że Wojewoda całkowicie pominął wniosek skarżącego o przekazanie sprawy do innego starosty, a nie Prezydenta Miasta P., który jest w niniejszym postępowaniu sędzią we własnej sprawie, podobnie zresztą jak wojewoda, skoro droga N.O. jest drogą krajową. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] umarzającą postępowanie na wniosek T. S.A. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położone w P. oznaczone w ew. gruntu: obręb P., arkusz mapy [...], działki [...],[...] i [...] i obręb P., arkusz mapy [...] działki [...] i [...] oraz umarzającą postępowanie na wniosek T. S.A. M. SKA o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną : obręb P., arkusz mapy [...], działka [...] i arkusz mapy [...] działka [...] i odmawiająca ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomości. 1. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 98 u.g.n., zgodnie z którym: działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 3). Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy, jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc za nią rekompensatę. Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także przepis prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n., niezbędne jest zatem: istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po 1052/06, Lex nr 423855, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej. Z przepisów u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz w trybie art. 95 ust. 1. w związku z art. 96 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 ustawy w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzania tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1. nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2. jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 95 ustawy stanowi z kolei, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić jedynie w celach wskazanych w punkcie od 1 do 8 tego artykułu. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W tym miejscu należy wskazać, że definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, Lex nr 602032; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 781/08, Lex nr 523879). Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. należy zaś odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. Z powyższego wynika, że kwestią sporną w niniejszej sprawie – na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jest ustalenie, czy rzeczone działki przeszły z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu zasadnym jest więc przeanalizowanie treści decyzji podziałowej. W sytuacji gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy również sięgnąć do decyzji warunkach zabudowy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że wprawdzie w decyzji podziałowej z [...] stycznia 2011r. nie ma wskazania jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., to jednak ten "brak" nie może przesądzać o tym, że podziału nie dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną. Zaznaczyć przy tym należy, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (zob. również wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, Lex nr 299525; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 707/09, Lex 606740; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 728/07, Lex nr 355435). Decyzja podziałowa wprost nie mówi o przejęciu nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną. Należy jednak przeanalizować jej treść celem ustalenia jej skutków. Decyzja podziałowa w treści powołuje się na postanowienie GEOPOZ nr [...] z dnia [...].09.2010r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, poddając ocenie jego zgodność z warunkami określonymi w decyzjach o warunkach zabudowy. We wstępnym projekcie podziału nieruchomości wyraźnie wskazuje się, że część działek objętych podziałem jest przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej. Organ odwoławczy okoliczność tą zupełnie pominął. W tym miejscu należy wskazać, że decyzja podziałowa powołuje się również na decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...].10.2007r. nr [...] znak [...] oraz z dnia [...].02.2008r. nr [...] znak [...] ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji na nieruchomościach objętych decyzją podziałową. Zasadnym jest więc sięgnięcie do treści decyzji o warunkach zabudowy, celem ustalenia czy decyzja podziałowa nie przewiduje przeznaczenia prywatnej działki pod przyszłą drogę publiczną (w sytuacji braku odjęcia jej własności) oraz czy stanowi to istotnie ograniczenie właściciela w korzystaniu z nieruchomości. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].10.2007 określono, że obsługa komunikacyjna nieruchomości objętych tą decyzją o warunkach zabudowy nie może odbywać się od ul. O. z uwagi na kolizję z planowanym docelowym układem drogowym ul. N.N (winno być O). Oznacza, to, iż nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy ustalenia organu odwoławczego, że działka [...] stanowi dojazd do działki nr [...], działka [...] stanowi dojazd do działki [...] a działka [...] stanowi dojazd do działki [...] i [...]. Za nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy uznać należy również ustalenia, że działki [...] i [...] z uwagi na fakt, iż biegną wzdłuż działek [...],[...],[...] i [...], mogą stanowić dojazd do nich. Takie ustalenie jest oczywiście sprzeczne z treścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].10.2007r. Wskazać należy również, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...].02.2008, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy nie mniej niż 5 m od linii rozgraniczającej projektowany układ drogowy od ul. N.O.. Dodatkowo z w/w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren inwestycji położony jest w pobliżu projektowanego układu drogowego N.O. i M. Określając warunki obsługi komunikacyjnej powołano się na postanowienie ZDM nr [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak ani do ustaleń decyzji i nie sięgnął do ustaleń w/w postanowienia, określającego warunki obsługi komunikacyjnej. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii, w tym brak szczegółowego ustalenia skutków decyzji podziałowej z odniesieniem się do wydanych decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczących nieruchomości objętych zakresem niniejszego postępowania oraz postanowienia GEOPOZ nr [...] z dnia [...].09.2010r. pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oraz postanowień określających warunki obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości objętych decyzjami Prezydenta Miasta P. z dnia [...].10.2007r. nr [...] znak [...] oraz z dnia [...].02.2008r. nr [...] znak [...] ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji na nieruchomościach wskazanych w decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 2011r. stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji. 2. Odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej pominięcia przez organ odwoławczy wniosku skarżącego o przekazanie sprawy do Starosty z wyłączeniem Prezydenta Miasta P, stwierdzić należy, że Prezydent Miasta P wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...], naruszył art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie ma bowiem miejsce wyraźny konflikt sfery praw i obowiązków Miasta P., ze sferą władczych uprawnień, przynależnych Prezydentowi Miasta P.. Dzieje się tak dlatego, że orzekanie w sprawie odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta P., a środki na wypłatę tego odszkodowania będzie wypłacać Miasto P. (miasto na prawach powiatu), co z kolei ma wpływ na jego budżet. Prezydent zaś, jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu jest m.in. zobowiązany do dbania o majątek miasta. Zasadnym jest więc twierdzenie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. nie tylko jest przedstawicielem strony, czyli Miasta P., ale także treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej będzie miała wpływ na sferę majątkową Miasta. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywanych na podstawie przepisów u.g.n. Ustawodawca uznał, że konflikt ten wymaga rozstrzygnięcia i wprowadził art. 142 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l kpa. Podobne rozwiązane przewiduje art. 124 ust. 8 ugn. Wprawdzie w niniejszej sprawie brak jest podobnego wyraźnego przepisu ustawowego wyłączającego Prezydenta Miasta P. od rozpatrzenia sprawy, to jednak Sąd jest zdania, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu tego miasta jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z miastem w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie staje się sędzią we własnej sprawie. W takiej okoliczności brak skorzystania z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do ustalenia odszkodowania innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - patrz wyrok z dnia 17 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 1093/10 oraz wyrok z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1620/10 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając więc na uwadze fakt, że powyższe, zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt 3 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania, celem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, zasadnym jest również uchylenie decyzji organu I instancji. W związku z powyższym, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Wojewoda Wielkopolski celem dalszego prowadzenia postępowania wyznaczy organ właściwy w I instancji do rozpoznania wniosku skarżącej o wypłatę odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.