IV SA/Po 868/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości. Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C., po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 25 października 2025 roku (znak: [...]), skierowaną do H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. ul. [...], [...]: - odmówił umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięci wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w 2020 roku; - wymierzył Firmie A., ul. [...], [...], karę pieniężną, za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w 2020 roku, wysokości [...] zł. - wskazał, że karę należy wpłacić na rachunek bankowy Związku Międzygminnego "C. " w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ ustalił, że Firma A. przedłożyła w dniu 27.01.2021 (korekty z dnia 18.03.2021 r. oraz 22.03.2021 r.) sprawozdanie o odebranych odpadach komunalnych za 2020 roku, z którego wynika, iż do recyklingu i ponownego użycia przekazała w 2020 roku odpady komunalne z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło w łącznej ilości 8,5702 Mg. Z przedłożonych informacji wynika, że Firma uzyskała poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło 28,45% na wymagany poziom 50%. Łączna masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło potrzebna do osiągnięcia poziomu 50% wynosi 15,0702 Mg. Łącza masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło brakująca do osiągnięcia wymaganego poziomu 50% wynosi 6,5000 Mg. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie osiąga w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu podlega karze pieniężnej (art. 9x ust. 2 pkt 1 w związku z art. 9g pkt 1 oraz art. 3aa pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W załączniku nr 2 w tabeli pod pozycją 1051 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. poz. 2490 z późn. zm.) określono jednostkową stawkę opłaty za zł/Mg za składowanie niesegregowanych odpadów (zmieszanych) odpadów komunalnych w roku 2020 i w kolejnych latach w wysokości 270 zł. Organ wyliczył karę w następujący sposób: [...] Mg (łącza masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło brakująca do osiągnięcia wymaganego poziomu) x 270,00 zł (stawka jednostkowa zł/Mg za składowanie niesegregowanych odpadów komunalnych w 2020 roku) = [...] zł. W wykonaniu wskazań organu II instancji oraz w odpowiedzi argumentację strony postępowania organ wyjaśnił, że przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania w sprawie, bo decyzja o nałożeniu kary jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający), całkowicie odmienną niż podatkowa decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Organ doszedł ponadto do wniosku, że w okolicznościach rozstrzyganej sprawy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia wymierzenia kary określone w art. 189f §1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki znikomości wagi naruszenia, a także zaprzestania naruszenia prawa przez stronę. Organ wyjaśnił, że w celu ochrony środowiska ustanowione zostały szczególne normy w zakresie gospodarowania odpadami. Odpady mają być w miarę upływu czasu w coraz większym stopniu segregowane i poddawane procesowi przetwarzania. Obowiązki mające na celu ochronę środowiska zostały nałożone na stronę jako podmiot profesjonalny, który przy wpisie do Rejestru Działalności Regulowanej złożył oświadczenie o świadomości ciążących na nim obowiązków ustawowych (art. 9 c ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), a więc podmiot znający wymagane poziomy recyklingu. W ocenie organu trudno jest uznać, że brakująca ilość 21,55% łącznej masy odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło przy wymaganym poziomie 50% łącznej masy odpadów stanowi nieznaczne, niewielkie czy błahe uchybienie obowiązkowi z art. 3aa ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 30 czerwca 2025 roku (nr [...]) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu pierwszej instancji. W odniesieniu do argumentacji odwołania Kolegium wyjaśniło, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy do kategorii bezwzględnie określanych. Chcąc uniknąć tej kary podmiot, który podejmuje się tego rodzaju działalności, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów oraz dochowania ustawowych nakazów przedsiębiorca powinien w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania odpowiedniego poziomu recyklingu. Kolegium wyjaśniło ponadto, że organ I instancji nie miał obowiązku badać zawinienia przedsiębiorcy w zakresie nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Wymierzenie kary jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu wysokości przedmiotowej kary nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, gdyż zasada ustalania wysokości kary wynika wprost z przepisu art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca nie pozostawił organowi administracji publicznej w tym względzie swobody oceny. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Przepis art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ustanawia zawinienia jako przesłanki odpowiedzialności. Organ I instancji nie miał zatem obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez przedsiębiorcę oraz ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary. Nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę w danym roku kalendarzowym wymaganych poziomów recyklingu zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia kary pieniężnej. H. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A., reprezentowany przez pełnomocników w osobie adwokata oraz radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieprawidłowe wskazanie organu I instancji; 2) art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, tj. brak odniesienia się do kwestii braku precyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji oraz przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, pomimo, iż w aktach nie znajdują się dowody, z których miałoby wynikać, że skarżący w ogóle miał możliwość osiągnięcia w 2020 roku wymaganych prawem poziomów recyklingu, w szczególności z uwagi na fakt, że stawiane zarzuty dotyczą szczytowej fazy epidemii COVID-19 oraz braku wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu, a szkodliwością działań skarżącego; 4) art. 9g w związku z art. 3aa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący był w stanie osiągnąć poziomy recyklingu wskazane w przepisach mimo tego, że ilość odpadów całościowo była znikoma, a skarżący nie miał wpływu na typ odpadów jakie przyjmował; 5) art. 9x ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. skutkujące przyjęciem, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia prawa (o ile w ogóle występuje) jest znikoma, uchybienie to nie nastąpiło z winy skarżącego, nie spowodowało żądnych negatywnych konsekwencji zaś żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, że reguł ogólnych wymierzania kar administracyjnych wynikających z przepisów K.p.a. nie stosuje się. W uzasadnieniu stawianych zarzutów skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku precyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, a jednocześnie sam nieprecyzyjnie wskazał organ wydający tę decyzję, tj. zamiast Zarząd Związku Międzygminnego "C. " organ odwoławczy wskazał Związek Międzygminny "C. ". Brak precyzyjnego wskazania organu może powodować niejasności. Brak właściwego rozpatrzenia sprawy objawia się natomiast tym, iż organ przyjął stanowisko o braku konieczności badania stopnia zawinienia podmiotu, na który nakładana jest administracyjna kara pieniężna. Skarżący uznaje takie stanowisko za wątpliwe, a to z uwagi na szerokie orzecznictwo dotyczące konieczności badania przesłanek z art. 189f K.p.a., a dotyczących odstąpienia od wymierzenia kary. W uzasadnieniu zarzutu o brakach w uzasadnieniu decyzji skarżący podniósł, iż działanie organu odwoławczego sprawia wrażenie selektywnego wybierania podniesionych naruszeń. Organ odpowiedział na te zarzuty, które pasowały do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, a resztę postanowił pominąć. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji oraz do zarzutów odwołania to tym samym naruszył art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a. Skarżący wskazał ponadto, że całkowicie niezrozumiałe jest stosowanie w niniejszej sprawie przepisów o nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych. W 2020 roku rozpoczęła się epidemia koronawirusa co miało przełożenie na ilość odbieranych od właścicieli nieruchomości "odpadów budowlanych, których produkcja w znacznym stopniu zmalała, co z kolei przełożyło się na ilość odpadów odbieranych z takich nieruchomości". Ponadto, wskazując na specyfikę jaka ma miejsce w tego rodzaju sprawach, skarżący wskazał, że podmiot odbierający odpady nie ma żadnego wpływu na to jakiego rodzaju odpady odbiera i w jakiej ilości. Finalnie podmiot odbierający odpady nie ma żadnego wpływu na to jaki końcowo osiągnie poziom przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami "innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w danym roku". W ocenie skarżącego został on obciążony karą administracyjną za uchybienia od niego niezależne, a organ w żaden sposób nie uwzględnił instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Tymczasem powinność badania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wynika z uchwały NSA z 9.06.2022 r. III OPS 1/21, w której wskazano, iż do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). W tym zakresie skarżący wskazał, że problem braku osiągania poziomów recyklingu utrzymuje się od paru lat na co wskazują: specjalistyczne publikacje, przedstawiciele środowisk samorządowych oraz odpowiedzi na interpelacje poselskie. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, uznać należało, iż problem występuje na szczeblu krajowym, a organ rozpatrujący sprawę winien to mieć na uwadze przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 189f K.p.a. Podsumowując skarżący wskazał, że nawet gdyby zasadnie stwierdzono naruszenie obowiązków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, to konieczne było rzetelne rozważenia podstaw odstąpienia od wymierzenia kary. W konsekwencji okoliczności, że nie doszło do negatywnych skutków wynikających z nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a także to, że skarżący zna i respektuje ciążący na nim obowiązek, a uchybienia, których dotyczy decyzja nie są zależne od skarżącego, przemawia za tym, aby uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a zatem ziściły się przesłanki zastosowania art. 189f K.p.a. Skarżący w znacznym stopniu spełnił ustawowy obowiązek, gdyż osiągnął poziom przygotowania odpadów na poziomie 28,45%, co biorąc pod uwagę czynniki zewnętrzne, jest znaczącym wypełnieniem dyspozycji wskazanej przepisem. Brakujący poziom należy uznać za znikomy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty oraz argumentacje skargi. Uzupełniająco wskazał na wyroki Krajowej Izby Odwoławczej ([...] oraz [...]) dotyczące sporów o dopuszczalności nakładania kar umownym za nieosiągnięcie ustawowych poziomów recyklingu przez gminy na przedsiębiorców odbierających odpady oraz podniósł, że w tych sprawach Izba orzekła, iż przedsiębiorcy nie mają wpływu na osiągane poziomy recyklingu, a wprowadzenie takich kar do umów jest niedopuszczalne. Stanowisko takie podzielił Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z dnia [...] o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć lub miało wpływ na wynika sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie o nałożeniu spornej administracyjnej kary pieniężnej wydane zostało bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy. Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowią przepisy art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 399; dalej w skrócie "u.c.p.g."). Przepis art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. W przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku międzygminnego. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Według art. 3aa u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo; 2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. Z kolei art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) stanowi, że do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa u.c.p.g., stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 oraz z 2020 r., poz. 568, 695 i 875). Przyjmuje się, że norma z art. 3aa ust. 1 u.c.p.g. dotyczy obowiązków za 2020 r., natomiast norma z art. 3b dotyczy lat następnych (wyroku NSA z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1216/22). Z tego też względu norma z art. 3b ust. 1 nie znajdowała w tej sprawie zastosowania. W niniejszej sprawie kara pieniężna została wymierzona za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, a zatem zastosowanie miał art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. W przywołanym powyżej wyroku NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, określił minister właściwy do sprawy klimatu kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania osiągnięcia tych poziomów przez każdą gminę oraz przepisami Unii Europejskiej określającymi sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi (art. 3b ust. 3 u.c.p.g.). Na podstawie tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, które weszło w życie 4 września 2021 r. Przepisy tego rozporządzenia nie znajdowały jednak w rozpatrywanej sprawie zastosowania z tych samych powodów, co przepis art. 3b u.c.p.g. Wynika to ze zmian wprowadzonych do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361). Na podstawie tej nowelizacji wprowadzono między innymi art. 3b ust. 3 u.c.p.g. w obecnym brzmieniu i uchylono art. 3b ust. 2 u.c.p.g., który w poprzednim stanie prawnym stanowił delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia poziomów określonych w art. 3b ust. 1; 2) sposobów obliczania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania ich osiągnięcia przez każdą gminę. Na podstawie uprzednio obowiązującej ówcześnie delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. To rozporządzenie miało w tej sprawie zastosowanie, ponieważ zgodnie z art. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875). Organ I instancji na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167) dokonał obliczenia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przyjmując jako podstawę do obliczeń ilości odpadów komunalnych z tych frakcji, wskazanych przez stronę w sprawozdaniu przedsiębiorcy o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 rok. Było to działanie zasadne, bowiem w tej sprawie zastosowanie miało właśnie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r., natomiast nie miał zastosowania art. 3b pkt 1b, który został wprowadzony dopiero na mocy powołanej nowelizacji z dnia 17 grudnia 2020 r. Poza tym, zgodnie z art. 9n u.c.p.g. sprawozdanie takie składane jest obowiązkowo przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (ust. 1) w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Zgodnie art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej. Sposób naliczenia kary uregulowany został w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 2, stanowi wynik działania matematycznego, tj. oblicza się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Karę w wysokości [...] zł nałożono na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., a jej wysokość ustalono na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, że oblicza się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., stanowi więc iloczyn brakującej masy odpadów wymaganych do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu i jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych komunalnych na składowisku. Zgodnie z załącznikiem nr 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska, pod pozycją nr 1051 określono jednostkową stawkę opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w wysokości 270 zł. W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący nie osiągną za 2020 roku wymaganego poziomu recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło. Firma uzyskała poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło 28,45% na wymagany poziom 50%. Łączna masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło potrzebna do osiągnięcia poziomu 50% wynosi 15,0702 Mg. Łącza masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło brakująca do osiągnięcia wymaganego poziomu 50% wynosi 6,5000 Mg. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 189f w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a."). Analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie pozostawia wątpliwości, że organy rozważyły powoływane przez skarżącego okoliczności w kontekście możności zastosowania art. 189f K.p.a. Organ I instancji wskazując na treść art. 189f K.p.a. wprost wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka znikomości wagi naruszenia, gdyż ilość 21,55% łącznej masy odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło brakująca do wymaganego poziomu 50% łącznej masy odpadów nie stanowi nieznacznego, niewielkiego czy błahego uchybienia obowiązkowi z art. 3aa ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odniesieniu do argumentacji, że skarżący nie miał wpływu na typ odpadów jakie przyjmował, a stwierdzone uchybienia są od niego niezależne, organ odwoławczy wyjaśnił, iż kara pieniężna za niewykonanie obowiązku polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy od brakującej masy odpadów. Odwołując się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 roku o sygn. akt IV SA/Po 69/22 organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności, a organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał oceny prawnej argumentacji zawartej w odwołaniu. Organ uznał, że okoliczności wskazywane przez skarżącego są nieistotne dla wymierzenia spornej administracyjnej kary pieniężnej. To, że organ odwoławczy nie wskazał expressis verbis treści art. 189f K.p.a. nie dowodzi zasadności zarzutu o braku ustosunkowania się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, stosuje się art. 189f K.p.a. Stosownie zaś do art. 189a § 2 K.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego podlegała rozważeniu w przedmiotowej sprawie. Związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu a szkodliwością działań skarżącego nie jest objęty zakresem postępowania wyjaśniającego dotyczącego zaistnienia spornego deliktu administracyjnego. Regulacje prawne dotyczące ochrony środowiska oparta są o zasadę przezorności, która jest powiązana z zasadą prewencji i wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań, opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, co wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2025 r., IV SA/Po 337/25, LEX nr 3913258, oraz powołane tam orzecznictwo). Zależność pomiędzy nieosiągnięciem wskazanego w przepisach poziomu recyklingu a szkodą dla środowiska wynikającą z takiego stanu rzeczy rozpoznawać należy jako fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 77 § 4 K.p.a. Przekonanie o szkodzie dla środowiska wynikającej z braku uzyskania odpowiedniego poziomu segregacji odpadów było powodem przyjęcia regulacji ustawowych o karach pieniężnych za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby zarzucane organowi II instancji pominięcie okoliczności związanych z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, jak stan zagrożenia epidemiologicznego i stan epidemii COVID-19, miało skutek w postaci istotnego naruszenie art. 189e K.p.a., czy też istotnego naruszenia przepisów art. 9g w zw. z art. 3aa u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Odpowiedzialność za przedmiotowy delikt administracyjny ma charakter obiektywny. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu z powodu wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, może być rozpatrywane jako wystąpienie siły wyższej, w ramach ewentualnego zastosowania art.189e K.p.a. W odniesieniu do art.189e K.p.a. wskazać należy, że użyte w tym przepisie pojęcie siły wyższej jest co do zasady charakterystyczne dla prawa cywilnego. W pojęciu tym wyróżnia się elementy obiektywne i element subiektywny. Do elementów obiektywnych należy zaliczyć zewnętrzny oraz nadzwyczajny charakter zdarzenia, brak możliwości jego przewidzenia oraz zapobiegnięcia mu. Element subiektywny to zachowanie przez podmiot obowiązany najwyższej staranności w celu zapobieżenia zdarzeniu lub jego skutkom. Siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne w stosunku do podmiotu obowiązanego, co oznacza, że pozostaje ono poza kontrolą tego podmiotu, który nie ma żadnego wpływu na jego wystąpienie i skutki. Jest to zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego. Pojęcie to ulega subiektywizacji, zarówno gdy chodzi o wskazane wyżej elementy obiektywne, takie jak zewnętrzność, niemożność przewidzenia i zapobieżenia zdarzeniu, jak również wymóg, aby podmiot obowiązany, pomimo dochowania najwyższej staranności, nie mógł zapobiec zdarzeniu i jego skutkom. Patrząc na pandemię COVID-19 jako na czynnik zewnętrzny, niezależny od człowieka, nie można wykluczyć przypadków, gdy obiektywnie będzie go można uznać za siłę wyższą. Natomiast do skarżącego należało wykazanie, że czynnik ten doprowadził do nieosiągnięcia poziomów recyklingu mimo dołożenia najwyższej staranności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2025 r., IV SA/Po 337/25, LEX nr 3913258, oraz powołane tam orzecznictwo). Przypomnieć należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a.), nie oznacza, że organ w każdym postępowaniu ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy brak udowodnienia określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyrok NSA z 23.01.2025 r., I OSK 1171/23, LEX nr 3836548. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie przedstawiono żadnych dowodów, które wskazywałyby, że to COVID-19 był wyłączną przyczyną nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Skarżący nie składał w tym zakresie żadnych wniosku dowodowych. Odnosząc się z kolei do kwestii odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., Sąd podziela stanowisko organu I instancji, że tłumaczenia zawarte w odwołaniu nie stanowią podstawy do przyjęcia spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Jak już to zostało wyjaśnione, skarżący w 2020 r. z wymaganej przepisami wielkości 50% poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku osiągnął 28,45%, co stanowi nieco ponad połowę (56,9%) ustawowego wymiaru. Organy słusznie uznały, że brak (43,1%) stanowi poważną wartość ujemną, zaś stopień szkodliwości czynu dla środowiska, jak i zakres naruszeń jest znaczny. Skarżący trafnie dostrzega, że status organu upoważnionego do wydania decyzji w pierwszej instancji przysługiwał Zarządowi Związku Międzygminnego "C. " w C., a nie Związkowi Międzygminnemu "C. ". W kontrolowanej sprawie nie zachodzą jednak żadne wątpliwości co do tego, że sporna kara administracyjna została nałożona w pierwszej instancji przez Zarząd Związku Międzygminnego "C. " decyzją z dnia 25 października 2024 roku, znak sprawy: [...] Chociaż w treści decyzji organu odwoławczego wskazano, iż odwołanie wniesiono od decyzji Związku Międzygminnego "C. ", to zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie zostało dodatkowe zindywidualizowane poprzez wskazanie daty wydania decyzji (25.10.2024 r.) oraz sygnatur sprawy ([...]), co jednoznacznie odsyła do decyzji Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. ze wskazanej daty oraz podanej sygnaturze. Sąd nie dopatrzył się podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, iż posłużenie się nieprawidłową/skrótową nazwą organu pierwszej instancji uznać za właściwą podstawę dla usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd podziela ocenę skarżącego, że rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej (punkt drugi decyzji organu I instancji) w sposób oczywisty oznacza, iż organ nie umorzył postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W konsekwencji zawarte w punkcie pierwszym decyzji organu I instancji odrębne rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięci wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " w 2020 roku, jawi się jako swoiste superfluum, rozstrzygnięcie zbędne. Dostrzegać jednak należy, że zachodzi istotna i zasadnicza różnica pomiędzy rozstrzygnięciem o "umorzeniu postępowania administracyjnego" a rozstrzygnięciem o "odmowie umorzenia postępowania". To ostanie nie pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, a na gruncie okolicznościach kontrolowanej sprawy stanowi odpowiedź w formie odrębnego rozstrzygnięcia na żądanie skarżącego zawarte w podaniu z dnia 10 lipca 2024 roku, a dotyczące umorzenia postępowania na podstawie na podstawie art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, tj. w związku wygaśnięciem prawa do wydania decyzji w kontrolowanej sprawie. Dowodu wadliwości zaskarżonych decyzji nie stanowią wskazane do protokołu rozprawy wyroki Krajowej Izby Odwoławczej. Orzeczenia dotyczą kar umownych stosowanych przez gminy w celu przerzucenia obowiązku realizacji zadań własnych na podmiot trzeci, który nie dysponuje odpowiednimi instrumentami wykonania tych zadań; orzeczenia dotyczą wykorzystywania kar umownych jako narzędzia do przerzucania na podmiot trzeci całości ryzyka finansowego związanego z brakiem osiągnięcia poziomów recyklingu przez gminy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.