IV SA/Po 874/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska as.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska MZ WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...]nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza J., Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. na podstawie art. 104, 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz §2 ust. 3 i §7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na wyposażenie dzieci do szkoły. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania było uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, zebrania danych o sytuacji rodzinno-bytowej, a przede wszystkim dochodowej rodziny. Zaznaczono, że mimo odebranego wcześniej wezwania z dokładnym zaznaczeniem terminu wizyty pracowników socjalnych we wskazanym dniu i godzinie w domu skarżącego nie było nikogo i tym samym przeprowadzenie wywiadu było niemożliwie. Podkreślono, że skarżący, uniemożliwiając zebranie danych o sytuacji rodzinno-bytowej, uniemożliwił zarazem wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia ponieważ, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dokonanie oceny czy osoba lub rodzina kwalifikują się do świadczeń z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Oceniono, że w związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji zostało złożone przez M.W. za pośrednictwem organu I instancji w terminie i dotyczyło w sumie trzech decyzji Burmistrza J. Odwołujący się stwierdził, że decyzja obraża prawo i nie jest zgodna ze stanem faktycznym i prawdą. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 106 §4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast art. 107 wymienionej ustawy stanowi, że wywiad środowiskowy przeprowadza się, między innymi, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Zaznaczono, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) (Dz. U. nr 114, poz. 1220) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Podkreślono, że jeśli brak jest możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ pomocy społecznej nie ma prawnej możliwości wydania decyzji merytorycznej o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 105 §1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona przez M.W. za pośrednictwem organu II instancji, w terminie. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzającą nie mogą się ostać. Rzeczą Sądu jest kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 §1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Jak wskazuje się zazwyczaj w doktrynie, przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. gdy np. (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, w aktach administracyjnych brak informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, i dlatego podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672 )wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pomimo oznaczenia w wezwaniu z dnia [...] czerwca 2005 r. dokładnej daty i godziny przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pracownicy socjalni nie zastali skarżącego w miejscu zamieszkania. Nie oznacza to jednak, że skarżący swoją postawą doprowadził do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 kpa, niewłaściwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 §1 kpa organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Nieobecność w miejscu zamieszkania w oznaczonych wcześniej dniu i godzinie, a w konsekwencji niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego jest, zdaniem Sądu, taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro skarżący spowodował brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jego żądanie dotyczące przyznania pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Należy podkreślić, że zostało wadliwie skonstruowane wezwanie do umożliwienia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 10 czerwca 2005 r. Powodem pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 Kpa mogą być jedynie określone braki formalne podania. Nie jest brakiem formalnym okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w wyznaczonym terminie. Należy zauważyć, że organ II instancji w swojej decyzji powołał się na nieobowiązujący wówczas akt prawny. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 114, poz. 1220) utraciło moc z upływem 18 maja 2005 r. Z dniem 19 maja 2005 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672). Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 wymienionej ustawy ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska MZ