IV SA/Po 878/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (zwanego dalej jako "Kierownik GOPS") z dnia [...] czerwca 2016 r, nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. orzekł o umieszczeniu H. Ś. (zwanemu dalej również jako "Skarżący") w Domu Pomocy Społecznej dla przewlekle somatycznie chorych w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Kierownik GOPS ustalił wysokość opłaty za pobyt Skarżącego w domu pomocy społecznej na kwotę [...]zł wskazując, że odpłatności będzie dokonywać Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Kierownik GOPS przyznał Skarżącemu zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] lutego 2016 r. do [...] stycznia 2019 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Kierownik GOPS zmienił ww. decyzję własną z dnia [...] listopada 2015 r. m.in. w zakresie wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązując Skarżącego do ponoszenia odpłatności z tego tytułu od dnia [...] grudnia 2015 r. w wysokości [...] dochodów. Decyzją z dnia 9 maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje Kierownika GOPS z dnia [...] marca 2016 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik GOPS decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wskazując w podstawie prawnej art. 106 ust. 5, art. 8, art. 14, art. 17, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163; zwanej dalej jako "u.p.s.") oraz art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20166 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a."): - w pkt 1 zmienił ww. decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. w części dotyczącej wysokości odpłatności ponoszonej przez gminę za pobyt Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w [...] - za miesiąc luty 2016r. ustalając ją w wysokości [...] zł, - za miesiąc marzec 2016r. ustalając ją w wysokości [...] zł, - od miesiąc kwietnia 2016r. ustalając ją w wysokości [...] zł miesięcznie, - w pkt 2 zobowiązał Skarżącego do ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości [...]% Skarżącego, tj. - za miesiąc luty 2016r. w wysokości [...] zł, - za miesiąc marzec 2016r. w wysokości [...] zł, - od miesiąc kwietnia 2016r. w wysokości [...] zł miesięcznie. - w pkt 3 nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Kierownik GOPS w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że Skarżący od lutego 2016 r. uzyskuje własne dochody, wobec czego zgodnie z art. 61 ust. pkt 1 u.p.s. jest obowiązany do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, które zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wynoszą [...] % jego dochodów. W odwołaniu Skarżący stwierdził, że zmiana decyzji o odpłatności za pobyt w placówce powinna nastąpić od marca 2016 r. Skarżący zakwestionował również wyliczeniami Kierownika GOPS w zakresie wysokości dochodu począwszy od lutego 2016 r. W przekonaniu Skarżącego lutym na dochód składał się zasiłek stały oraz zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie [...]zł. Natomiast zdaniem Kierownika GOPS na dochód w lutym składa się wyłącznie zasiłek pielęgnacyjny z lutego oraz zasiłki pielęgnacyjne które zostały mu wypłacone w lutym za miesiąc grudzień 2015 r. i styczeń 2016 r. Skarżący nie rozumie skąd wynikają powyższe wyliczenia skoro wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego, które otrzymał w miesiącu lutym nie przekroczyło pięciokrotności kryterium dochodowego, a w ogóle nie wzięto pod uwagę zasiłku stałego który ma przyznany od lutego 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5, art. 61, art. 62, art. 63 u.p.s. utrzymało w mocy decyzję Kierownika GOPS z dnia [...] czerwca 2016 r, nr [...] W uzasadnieniu decyzji [...] zacytowało przepisy art. 61, art. 62, art. 63 i art. 106 ust. 5 u.p.s. Następnie Kolegium wskazało, że w lutym 2016 r. Skarżący uzyskał dochód w kwocie [...]zł z tytułu wypłaty wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] grudnia 2015 r. do [...] lutego 2016 r. w związku z tym odpłatności , którą powinien ponieść GOPS w [...] w luty 2016 r. wynosić powinna [...] zł tj. [...] zł (pełna odpłatność) - [...] zł ([...]% dochodu). W związku z tym w ocenie Kolegium Skarżący powinien dokonać odpłatności w lutym 2016 r. w kwocie [...]zł. dalej [...] wyjaśniło, że w marcu 2016 r. Skarżący uzyskał dochód w kwocie [...]zł z tytułu wypłaty wyrównania zasiłku stałego za okres od [...] lutego 2016 r. do [...] marca 2016 r. w kwocie [...]zł oraz wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł. W związku z tym zdaniem [...] wysokość odpłatności, którą powinien ponieść GOPS w [...] w marcu 2016 r. wynosić powinna [...] zl tj. [...] zł (pełna odpłatność) - [...] zł ([...]% dochodu). Tym samym odpłatność dla Skarżącego ustalono w marcu 2016 r. w kwocie [...]zł. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że od kwietnia 2016 r. dochód Skarżącego jest stały i wynosi [...] zł miesięcznie (zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł miesięcznie i zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie w związku z czym wysokość odpłatności , którą powinien ponosić GOPS w [...] od kwietnia 2016r. wynosić powinna [...] zł, Skarżący powinien dokonywać odpłatności od kwietnia 2016 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. Ś. wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że ze względu na konstytutywny charakter decyzji, nie może ona wywoływać skutków z mocą wsteczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wniósł o uchylenie decyzji Kierownika GOPS z dnia [...] czerwca 2016 r. i zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu. W piśmie tym, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne.. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać na tej podstawie prawnej decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie argumenty w niej podniesione są zasadne. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 163 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w art. 145-162 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim właśnie przepisem jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Z treści art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika, że każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji. Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie Jak trafnie zwrócono uwagę w skardze, decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny. Niemniej jednak jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151 - por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny (por. wyroki NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12 i z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że pomimo, iż Skarżący zwrócił uwagę na konstytutywny charakter zaskarżonej decyzji, to stanowisko, że taki charakter nie pozwala na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach Skarżącego z okresu poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie jest w pełni prawidłowe. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielając pogląd wyrażony w przywołanych powyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie datą od, której możliwym było dokonanie zmiany decyzji Kierownika GOPS z dnia [...] listopada 2015 r. był dzień wszczęcia niniejszego postępowania. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie określa daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jednak literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się jednak, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2706/15, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 r., str. 352). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby Kierownik GOPS wydał postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zawiadomił też strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W takich okolicznościach sprawy przyjąć należało, że pierwszą czynnością podjętą w niniejszej sprawie przez organ administracji było wydanie przez Kierownika GOPS decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Tym samym SKO błędnie zaakceptowało stanowisko organu I instancji, jakoby zmiany decyzji określającej wysokość odpłatności za pobyt Skarżącego w domu pomocy społecznej można było dokonać od lutego 2016 r. W konsekwencji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika GOPS z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a urzekł o orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika GOPS z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]