IV SA/Po 878/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. S., R. K., M. K. i M. K. 1. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 09 października 2024 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K., R. K., M. i M. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 czerwca 2023r., znak; [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W przedmiotowej sprawie do Burmistrza Miasta i Gminy S. wpłynął w dniu 9 stycznia 2023 r. wniosek M. S., R. K., M. i M. K. (wnioskodawcy, skarżacy) o przeniesienie na ich rzecz decyzji ostatecznej z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków gospodarczych na terenie działek nr [...] i [...], położonych w T. . Podczas prowadzonego postępowania organ ustalił, że powyższa decyzja o warunkach zabudowy z 8 lutego 2013 r. została wydana na rzecz J. A., a adresat decyzji zmarł dnia [...]. W dniu 22 czerwca 2023r. Burmistrz Miasta i Gminy w S. wydał na rzecz wnioskodawców - decyzję, którą odmówił przeniesienia na ich rzecz decyzji ostatecznej z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium dokonując rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U.2023.977 t.j., dalej jako "u.p.z.p.") organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Kolegium zwróciło uwagę, że z treści akt organu pierwszej instancji wynika, iż J. A. zmarł w dniu [...]. Wnioskodawcy składając wniosek o przeniesienie decyzji ostatecznej stwierdzili, iż posiadają zgodę następców prawnych zmarłego - K. A., R. A. oraz I. A. na przeniesienie decyzji z dnia 08 lutego 2013r. na ich rzecz. Organ zauważył, że argumentacja skarżących implicite nawiązuje do art. 30 ust. 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. SKO wskazało, że w myśl art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku tego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części , z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 2 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 63 ust. 1 2 u.p.z.p., że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jednocześnie omawiana decyzja, zgodnie z art. 63 ust. 2 2 u.p.z.p. nie narusza praw do terenu oraz prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto, organ który wydal decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana , do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy tworzy zatem swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy - inwestora, stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie. Znaczenie takiej informacji uwidacznia się zwłaszcza na dalszym etapie procesu inwestycyjnego - w trakcie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei w myśl art. 34 ust. 1 Prawa budowalnego projekt budowlany powinien być zgodny z ostatnim rozstrzygnięciem, co z kolei na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Podlega ocenie przez właściwy organ administracji. Zdaniem organu II instancji, w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawcy mogliby, co najwyżej nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, jako inwestorzy. Nie mogliby natomiast uzyskać żadnego prawa zbywalnego, które wchodziłoby w skład spadku i uzasadniało wystąpienie skarżących o przeniesienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na ich rzecz. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny - stwierdza więc jedynie, czy parametry danej zabudowy nie naruszają ładu przestrzennego. Kolegium wskazało odwołującym, iż zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 (w zw. z art. 64 ust. 1 ) u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora, w tej sprawie inwestorem, który uzyskał decyzję z dnia 08 lutego 2013r. był J. A. i tylko on, jako uprawniona strona postępowania mógłby wyrazić zgodę na przeniesienie decyzji na rzecz innych osób. Takiej zgody, z oczywistych względów, nie mógł on wyrazić. Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Sądu M. S., R. K., M. i M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżących dopuszczalność przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem charakter zbywalny, co ma istotne znaczenie w sprawach o przeniesienie tej decyzji na spadkobierców. Decyzja o warunkach zabudowy była wydana na konkretną osobę, ale de facto nie jest związana z osobą adresata. O wydaniu decyzji o warunkach zabudowy decydują przesłanki odnoszące się do parametrów planowanej zabudowy oraz jej charakteru, a nie osobiste cechy wnioskodawcy. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy jest związana z konkretną działką, a nie z osobą. Po śmierci J. A. - adresata decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 08 lutego 2013 r. jego spadkobiercy mogą korzystać z praw z niej wynikającej, albo złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody (zgoda w aktach sprawy) na przeniesienie tej decyzji na ich rzecz. Skarżący odwołali się do art. 30 § 4 k.p.a., w myśl którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Status strony w postępowaniu administracyjnym podlega swoistemu dziedziczeniu. Ponadto zdaniem skarżących, stosownie do art. 922 kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Wobec tego, po śmierci adresata decyzji o warunkach zabudowy, jego spadkobiercy mogą złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie tej decyzji na inny podmiot, lub sami skorzystać z praw z niej wynikających. Zgoda na przeniesienie decyzji powinna pochodzić od wszystkich spadkobierców - wynika to z art. 199 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1035 kodeksu cywilnego. Wyrażenie zgody na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy jest zbyciem praw do przedmiotu należącego do spadku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO w P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. o odmowie przeniesienia na rzecz skarżących decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na fakt, iż jej adresat nie żyje. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (tj. decyzję o warunkach zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Zatem, jak z powyższego wynika, przeniesienie decyzji uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że spornym zagadnieniem w sprawie było, czy śmierć J. A. - adresata decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiła okoliczność uzasadniającą odmowę przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, czy też jej następcy prawni mogli złożyć oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na skarżących. W tej mierze skarżący podnosili zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy są prawem dziedzicznym, mającym charakter majątkowy, a co za tym idzie prawem zbywalnym, które przysługuje spadkobiercom. Organy obu instancji natomiast prezentowały stanowisko odmienne. Argumentacja zaprezentowana przez skarżących nawiązywała do art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ustalenie, czy przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, wymaga najpierw zbadania charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Prawodawca wskazuje zarazem w art. 63 ust. 1 u.p.z.p., że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jednocześnie omawiana decyzja, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zauważyć należy, że art. 63 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Sąd wskazuje, że w doktrynie prawa dominują poglądy odmawiające decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru aktu rzeczowego. Przemawia za tym dopuszczalność wydania kilku wnioskodawcom decyzji dotyczącej tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji, a także kilku decyzji dotyczących różnych inwestycji temu samemu wnioskodawcy. Ponadto w odróżnieniu od regulacji dotyczących aktów rzeczowych, skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozciągają się z mocy samego prawa na osoby niebędące pierwotnie stroną postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. W konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak bowiem charakterystycznej dla aktów rzeczowych, możliwości przechodzenia rozstrzygnięcia z niej wynikającego z adresata na inne podmioty (por. J. Goździewicz - Biechońska, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Państwo i Prawo, nr 2/2010, str. 107). Podkreślić należy, że konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które - tak jak decyzja o warunkach zabudowy - nie są aktami rzeczowymi (por. W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34, str. 29 - 30). Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, adresat decyzji mógłby co najwyżej nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie mógłby on natomiast uzyskać żadnego prawa majątkowego (zbywalnego), które wchodziłoby do masy spadkowej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24.05.2022 r., II SA/Bk 271/22, LEX nr 3363058.) Decyzja o przeniesieniu warunków zabudowy wydawana jest na wniosek podmiotu posiadającego uprawnienia wynikające z wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i za jego zgodą. Cechą relewantną warunkującą legalność dopuszczalności przeniesienia jest zgoda strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i warunek przyjęcia przez osobę, na rzecz której to przeniesienie nastąpiło (tak wyrok WSA w Gdańsku z 26.04.2017 r., II SA/Gd 133/17, LEX nr 2287005). Skarżący stoją na stanowisku, że możliwe jest przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy - nawet w przypadku śmierci adresata tej decyzji-gdyż nie ma ona charakteru osobistego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w świetle poczynionych uprzednio rozważań, stanowiska tego nie można podzielić, nawet w kontekście art. 30 § 4 k.p.a. Mimo zatem, że zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby, niezależnie od tego czy są one spadkobiercami (§ 2). Spadek stanowi zatem ogół cywilnych majątkowych praw i obowiązków zmarłego. Przy czym do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego). Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu, a tym samym by wchodziły w skład spadku, a podstawy tej nie daje w ocenie Sądu wskazywany przez skarżącą w skardze art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Zaakcentować bowiem należy, że niezbędną przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest zgoda strony, na rzecz której została wydana. Zgoda ta jak przyjmuje się w orzecznictwie jest typowym oświadczeniem woli, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego (por. wyrok NSA II OSK 2410/12, CBOSA). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Osoba zmarła nie posiada zdolności prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej (podobnie WSA w Warszawie w wyrok z 16 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3206/17, CBOSA). Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy, należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy - inwestora, stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2013 r., II SA/Kr 526/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2078/10, CBOSA). Znaczenie takiej informacji uwidacznia się zwłaszcza na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy załączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy. Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy J. A. mógł nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie mógł on natomiast uzyskać żadnego prawa zbywalnego, które wchodziłoby do spadku i uzasadniało złożenia oświadczenia woli przez spadkobierców w postępowaniu o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzji tej nie zmienia przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p., umożliwiający przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16, NSA podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydana jest rzecz jej adresata, wnioskodawcy, zaś inne osoby mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym), jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.). Skoro adresat decyzji z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...] zmarł, to tym samym w sprawie nie istnieje już podmiot, który mógłby wyrazić zgodę na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego bez naruszenia norm tego prawa, a zarzuty skargi są niezasadne. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.