IV SA/Po 888/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. Z. i S. G. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) z 15 maja 2025r. (znak: [...]), którą organ umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. geod. [...], obręb S., gm. [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że PINB w dniu 4.04.2025 r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości o nr ewid. geod. [...], obręb S., gm. [...] podczas których ustalił, że "na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki i własnym ujęciem wody na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 20.10.2023r. wydanej przez Starostę [...]. Stan budowy na dzień kontroli to stan surowy zamknięty. Brak ocieplenia na obiekcie. Aktualnie trwają roboty budowlane w zakresie aranżacji wnętrz - stawiane są ścianki działowe. Tablica budowy widoczna i czytelna, teren budowy ogrodzony. Dokonano pomiarów wysokości obiektu w stosunku do projektu. Nie stwierdzono istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany widoczne w dniu kontroli, to posadowienie ścianek działowych. Dokonano pomiarów odległości obiektu od ogrodzenia. Nie stwierdzono zmian w stosunku do planu zagospodarowania działki. W dniu 17.04. 2025 r. do PINB wpłynęły skany dziennika budowy, z których wynika, iż budowa prowadzona jest na bieżąco. Pismem z 25.04.2025r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. geod. [...], obręb S. oraz o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Następnie PINB decyzją z 15.05.2025r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości o nr ewid. geod. [...]. Od ww. decyzji odwołanie wniosła B. S. podnosząc m.in., iż PINB zupełnie pominął "kwestię kątów dachu", co stanowiło podstawę jej wniosku z 10.10.2024r. o sprawdzenie legalności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec powyższego WWINB postanowieniem z 9.07.2025 r. zlecił PINB przeprowadzanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzanie czynności kontrolnych mających na celu określenie kąta nachylenia głównych połaci konstrukcji dachu oraz oznaczenie na mapie oraz wykonanie szkicu sytuacyjnego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dokładnym jego zwymiarowaniem oraz sporządzenie dokumentacji fotograficznej. W dniu 8.08.2025r. PINB przeprowadził ponowne czynności kontrolne ustalając min., iż kąt nachylenia połaci dachu wynosi ok 41 i 42 stopnie. WWINB wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestor na podstawie udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę z 20.10.2023 r. realizuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki i własnym ujęciem wody. Z zatwierdzonego ww. decyzją projektu architektoniczno-budowlanego m.in. wynika, iż budynek winien być kryty dachem wielospadowym o kącie nachylenia głównych połaci 35 stopni oraz kryty dachem płaskim w strefie wiatrołapu, będącego zadaszoną strefą wejścia. Organ odwoławczy podkreślił, że teren nieruchomości na której realizowany jest przedmiotowy budynek objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Miejskiej w [...] z 28.04.2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., nr [...] poz. [...]). Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie 31 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1d przywołanego planu w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych nakazuje się stosowanie dachów dwu lub wielospadowych o kącie nachylenia zawartym pomiędzy 22 i 35 stopni, przy czym w ustępie 3 wskazano, iż główne pałacie dachów muszą być nachylone pod jednakowym kątem i muszą zbiegać się w kalenicy bez uskoku, przy czym dolna krawędź nie może być usytuowana poniżej górnej krawędzi okien pierwszej kondygnacji nadziemnej. Natomiast jak wynika z ustaleń PINB przedmiotowy dach ma kąt nachylenia ok 41-42 stopnie, zatem jest niezgody zarówno z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym jak i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zupełnie w swoich ustaleniach pominął PINB. W ocenie organu II instancji wobec powyższego zaskarżona decyzja organu powiatowego jest przedwczesna, bowiem organ zupełnie pominął kwestię kąta nachylenia dachu i odniesienia się przy tym do postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która ma bezpośrednie znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z porządkiem prawnym. Powyższe uchybienia i niejasności, zdaniem WWINB, stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia przez PINB, w oparciu o wskazane przepisy prawne. WWINB wskazał, że ponownie prowadząc sprawę organ I instancji winien rozpatrzeć sprawę w oparciu o całość zebranego w sprawie materiału dowodowego wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym (art. 77 § 1 k.p.a.) po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie (art. 80 k.p.a.). Z kolei w uzasadnieniu decyzji, organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). PINB powinien także kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz to, że skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sprzeciw od wyżej wskazanej decyzji WWINB wywiedli do Sądu S. G. i D. Z. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez brak zweryfikowania, czy wnosząca odwołanie B. S. posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgodności prowadzenia robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie, czy złożone przez nią odwołanie od decyzji PINB dla Powiatu [...] z dnia 15 maja 2025 r., pochodzi od strony postępowania, co w rezultacie doprowadziło do uchylenia decyzji PINB, mimo że prawidłowa weryfikacja przymiotu strony w toku postępowania odwoławczego powinna prowadzić do konstatacji, że interes prawny B. S. nie jest zagrożony ani naruszony przez kąt dachu budynku skarżących, co przemawiało za stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania lub umorzeniem postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była przytoczona na wstępie decyzja WWINB wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podkreślenia wymaga, że kontrola w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie procesowy charakter i nie kreuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 p.p.s.a., znajdującym odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. dokonując oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd uznał za pozbawione racji wywody skargi jakoby B. S. nie była stroną postepowania. Nie ulega wątpliwości, że Organ zbadał istnienie interesu prawnego strony. Jak wynika z akt sprawy (pismo z 13.12.2024 r.) jest ona właścicielką położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której również prowadzona jest budowa, a ponadto działka ta jest zalewana przez inwestycje sąsiadów. Wnioskodawczyni podważa m.in. kwestie nachylenia dachu budynku w budowie, który niekorzystnie wpływa na jej działkę. W niniejszej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było stwierdzenie przez WWINB, że teren nieruchomości na której realizowany jest przedmiotowy budynek objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Miejskiej w [...] z 28.04.2010. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., nr [...] poz. [...]). WWINB stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu powiatowego jest przedwczesna, bowiem organ zupełnie pominął kwestię kąta nachylenia dachu i odniesienia się przy tym do postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która ma bezpośrednie znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z porządkiem prawnym. Powyższe uchybienia i niejasności, zdaniem WWINB, stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia przez PINB, w oparciu o wskazane przepisy prawne. W ocenie Sądu WWINB prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi albowiem PINB nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, a w szczególności kwestii nachylenia dachu. Poza tym pominął, że nieruchomość na której realizowany jest przedmiotowy budynek objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Miejskiej w [...] z 28.04.2010 r. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie 31MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1d przywołanego planu w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych nakazuje się stosowanie dachów dwu lub wielospadowych o kącie nachylenia zawartym pomiędzy 22 i 35 stopni, przy czym w ustępie 3 wskazano, iż główne pałacie dachów muszą być nachylone pod jednakowym kątem i muszą zbiegać się w kalenicy bez uskoku, przy czym dolna krawędź nie może być usytuowana poniżej górnej krawędzi okien pierwszej kondygnacji nadziemnej. Tymczasem z dodatkowych czynności kontrolnych przeprowadzonych na zlecenie WWINB wynika, że przedmiotowy dach ma kąt nachylenia ok 41-42 stopnie, zatem jest niezgody zarówno z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym jak i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zupełnie w swoich ustaleniach pominął PINB. Poza tym z zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego wynika, iż budynek winien być kryty dachem wielospadowym o kącie nachylenia głównych połaci 35 stopni oraz kryty dachem płaskim w strefie wiatrołapu, będącego zadaszoną strefą wejścia, czego również organ I instancji nie zbadał. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadzało się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze - zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Sąd w pełni za zasadne uznaje te wadliwości i motywy przytoczone na poparcie wyrażonego stanowiska w tym przedmiocie. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Dostrzec należy, że głównym i jednym zarzutem sprzeciwu był fakt uznania B. S. przez organ za stroną postepowania. Nie zostało natomiast podważone przez skarżących stanowisko WWINB, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie niepozostawiających wątpliwości oceny, czy realizowana budowa jest zgodna z projektem architektonicznym oraz planem miejscowym. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby każdą ze stron postępowania, prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, przez dwa różne organy administracji. Ponadto organ II instancji słusznie wskazał, jakie kwestie wymagają wyjaśnienia w toku ponownego postępowania. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego. Należy jeszcze raz zaznaczyć, że obowiązkiem Sądu, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest wyłącznie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia i czy ten brak rzeczywiście wpływał na jej wynik. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.