IV SA/Po 895/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Decyzją z (...) r. nr (...) Burmistrz J. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 49 ust. 8, art. 108 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.s.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 26, 29 i 30 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej", w skrócie: "u.ś.o.z."), oraz art. 104 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także zaznaczając, że czyni to po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z (...) r. nr (...) – odmówił A.W. (dalej też jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku z (...) r. i (...) r., na podstawie przeprowadzonej w dniach (...) r. i (...) r. aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz posiadanej dokumentacji ustalono, że Wnioskodawca: (1) nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. i nie posiada statusu osoby bezrobotnej; (2) nie posiada stopnia niepełnosprawności, ani niezdolności do pracy (nie przedstawił żadnych zaświadczeń potwierdzających stan zdrowia oraz że choruje przewlekle i wymaga systematycznego leczenia); (3) zamieszkuje wspólnie z bratem P., lecz prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe; (4) posiada niewykorzystany majątek własny: ziemię przy ul. B. (...) w J. o powierzchni 0,5079 ha przeliczeniowych, której po nowelizacji ustawy o pomocy społecznej nie wlicza się do dochodu, ponieważ nie przekracza 1 ha przeliczeniowego, a także zabudowaną nieruchomość przy ul. S. (...) oraz przy ul. S. (...) w J.; (5) nie wykazuje żadnego źródła dochodu. Dalej Burmistrz wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość przyznania świadczenia w postaci składki na ubezpieczenie zdrowotne osobom nieubezpieczonym. Świadczenie to towarzyszy zasiłkowi stałemu przysługującemu osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy (art. 66 ust. 1 pkt 26 u.ś.o.z.). Składka zdrowotne przysługuje również osobie bezdomnej objętej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności (art. 49 ust. 8 u.p.s.) oraz osobie bezrobotnej, z którą zawarto kontrakt socjalny na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy (art. 108 ust. 2 i 3 u.p.s.). Na tym tle normatywnym organ I instancji wskazał, że Wnioskodawca nie spełnia ww. warunków, ponieważ nie nabył prawa do zasiłku stałego, nie jest osobą bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, ani nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Ponadto nadmienił, że od adresata pomocy społecznej wymaga się współdziałania, natomiast Wnioskodawca przyjmuje bierną postawę, co powoduje odmowę przyznania świadczenia. Burmistrz przypomniał, że decyzjami: z (...) r. (...), z (...) r. (nr ...) i z (...) r. (nr ...) przyznał Wnioskodawcy prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z zaznaczeniem, aby mógł wystąpić do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w celu ustalenia stopnia niepełnosprawności. Tymczasem do chwili obecnej Wnioskodawca nie przedstawił orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dlatego można sądzić, że nie ubiegał się o to. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.W. od opisanej decyzji Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z (...) r., nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ ten wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, ponieważ niewątpliwym jest, że Skarżący posiada zasoby w postaci nieruchomości, które w pierwszej kolejności powinny posłużyć mu do zaspokojenia jego potrzeb. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. oraz art. 12 u.p.s., odpowiednio, brak współdziałania Skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz dysproporcje między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową mogą być powodem odmowy udzielenia pomocy do odmowy przyznania świadczenia. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że Skarżący, pomimo deklarowanego braku dochodu, utrzymuje swój majątek w postaci nieruchomości – stąd zachodzi domniemanie, iż posiada on źródło dochodu lub środki pieniężne, których świadomie nie ujawnia. Przede wszystkim jednak, jak wskazał organ II instancji, Skarżący nie posiada statusu osoby bezrobotnej, nie jest osobą uprawnioną do zasiłku stałego, ani nie jest osobą bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności – a zatem nie odpowiada żadnemu z przypadków wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 24 i 26 u.ś.o.z. lub art. 49 ust. 8, art. 108 ust. 2 i 3 u.p.s., które uzasadniałyby opłacanie jemu ze środków publicznych składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z opisaną decyzją SKO nie zgodził się A.W., który złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażając w sposób dość obszerny, acz w wielu miejscach nieczytelny (pismo odręczne), swoje niezadowolenie z działalności organu pomocowego. W szczególności podkreślił, że Dyrekcja MGOPS J. od wielu lat nie płaci obowiązkowych składek ubezpieczenia zdrowotnego, mimo składanych każdego miesiąca wniosków. Skarżący podkreślił, że wypełnia swoje obowiązki, cyt.: "piszę wnioski, przyjmuję urzędniczki na wywiad środowiskowy, zgłaszam aktualizacje do wywiadów i to jest wszystko". Ponadto Skarżący stwierdził, że nie posiada nieruchomości na ul. S. (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz.647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydaniu doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w niezbędnym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy potrzebny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Dotyczy to także ustaleń co do sytuacji majątkowej Skarżącego. W ocenie Sądu, wbrew gołosłownym twierdzeniom skargi, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że Skarżący jest właścicielem m.in. nieruchomości przy ul. S. (...) w J.. Przede wszystkim przyznał to sam Wnioskodawca – ostatnio w podpisanej przezeń aktualizacji wywiadu środowiskowego z (...) r. (k. 5-6 akt adm. I inst.). Potwierdza to również pismo-informacja z Urzędu Miejskiego w J. z (...) r., znak: (...) (k. 18 akt adm. I inst.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym były rozstrzygnięcia organów administracji w przedmiocie "odmowy udzielenia pomocy w formie opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne". Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.). Świadczenie, o którego przyznanie ubiegał się Skarżący należy do kategorii świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej, o czym stanowi art. 36 pkt 2 lit. c u.p.s. Opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 20 u.p.s.). Świadczenie w tej postaci zwykle towarzyszy innym formom wsparcia i, jak trafnie wskazały organy obu instancji, przysługuje w ściśle określonych przypadkach, przewidzianych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz w ustawie o pomocy społecznej. Jak wynika z art. 86 ust. 1 pkt 8 i 11 u.ś.o.z. ośrodek pomocy społecznej opłaca składki na ubezpieczenie zdrowotne: – osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 26 u.ś.o.z. – tj. osób pobierających zasiłek stały z pomocy społecznej niepodlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu; – osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 29 u.ś.o.z. – tj. osób bezdomnych wychodzących z bezdomności niepodlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu; – osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 30 u.ś.o.z. – tj. osób objętych indywidualnym programem zatrudnienia socjalnego lub realizujących kontrakt socjalny w wyniku zastosowania procedury, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 i 357), niepodlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Z przywołanymi przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej korespondują przepisy ustawy o pomocy społecznej: art. 49 ust. 8 u.p.s., w myśl którego za osobę bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie zdrowotne na zasadach określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także art. 108 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym za osobę bezrobotną, z którą zawarto kontrakt socjalny, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie zdrowotne na zasadach określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wszystkie wskazane wyżej kategorie osób, za które ośrodek pomocy społecznej w opisanych sytuacjach opłaca składki ubezpieczeniowe, podlegają w efekcie ubezpieczeniu zdrowotnemu (zob. wprowadzenie do wyliczenia w art. 66 ust. 1 u.ś.o.z.) i zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z. jako "ubezpieczeni" mają prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organy obu instancji trafnie uznały, że Skarżący nie spełnia ww. warunków uprawniających do ubiegania się o wnioskowaną formę pomocy w postaci opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne już z tego względu, że nie nabył on prawa do zasiłku stałego, nie jest osobą bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, ani nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Uzupełniająco należy jednak zauważyć, że w świetle ustawy art. 2 ust. 1 u.ś.o.z. prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mają nie tylko ubezpieczeni (pkt 1), ale także inne osoby posiadające obywatelstwo polskie i miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s., co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 u.p.s. (pkt 2). Finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych takim osobom (świadczeniobiorcom) należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia (zob. art. 97 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z.). Zasada jest, że prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych musi być potwierdzone stosownym dokumentem. W przypadku świadczeniobiorcy nie-ubezpieczonego, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., takim dokumentem jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania owego świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo (art. 54 ust. 1 u.ś.o.z). Zasadniczo taka decyzja podejmowana jest na wniosek świadczeniobiorcy (art. 54 ust. 4 u.ś.o.z). Stanowi ona dokument, na podstawie którego oddział wojewódzki NFZ finansuje koszty udzielonej opieki zdrowotnej, co wynika z przywołanych wyżej art. 108 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. Omawiana decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) potwierdzająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z, ma – jak wynika już samego brzmienia art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. (decyzja "potwierdzająca") – charakter deklaratoryjny. W myśl art. 54 ust. 3 u.ś.o.z., decyzję tę wydaje się po: 1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz (a) posiadanie obywatelstwa polskiego lub (b) posiadanie statusu uchodźcy, lub (c) objęcie ochroną uzupełniającą, lub (d) posiadanie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; 2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego; 3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s.; 4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 u.p.s., w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2. Cytowany przepis jednoznacznie wskazuje, jakie przesłanki muszą być przez osobę nieubezpieczoną spełnione, aby mogła ona uzyskać potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że właściwy organ, niezależnie od jego indywidualnej woli lub przekonania, przy podejmowaniu decyzji w trybie art. 54 u.ś.o.z. ma obowiązek ustalić, czy wnioskodawca spełnia warunki w przepisie tym określone, i jedynie w przypadku odpowiedzi pozytywnej, wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń. Należy podkreślić, że organy orzekające w tym przedmiocie nie działają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, lecz analizowana decyzja ma charakter tzw. decyzji związanej. Spośród przesłanek wyliczonych w przepisie art. 54 ust. 3 u.ś.o.z., w kontekście rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma wymóg zawarty w jego pkt 4 – mówiący o stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 u.p.s. – gdyż organy odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanej pomocy również z tego względu, że w ich ocenie w odniesieniu do Skarżącego można mówić o wskazanej w art. 12 u.p.s. "dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe", która to okoliczność umożliwia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako przykłady takiej szczególnej sytuacji majątkowej uzasadniającej odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia ustawodawca wymienił w art. 12 u.p.s.: "posiadanie znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nawet gdyby przyjąć, iż wbrew literalnemu brzmieniu formułowanego przez Skarżącego żądania, domaga się on nie "opłacania przez MGOPS w J. obowiązkowych składek ubezpieczenia zdrowotnego" (vide: s. 1 skargi), lecz w istocie potwierdzenia w ww. trybie art. 54 u.ś.o.z. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to i tak wnioskowi rozumianemu w taki sposób nie można by uczynić zadość. Właśnie z uwagi na to, że, jak zasadnie stwierdziły organy obu instancji, w przypadku Skarżącego zachodzi dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby, wskazującą, że osoba ta jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe – która to okoliczność uzasadnia zarówno odmowę przyznania świadczeń z pomocy społecznej (art. 12 in fine u.p.s.), jak i odmowę potwierdzenia osobie nie-ubezpieczonej prawa do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 54 ust. 3 pkt 4 a contrario u.ś.o.z.). W ocenie Sądu fakt wystąpienia ww. dysproporcji został w dostatecznym stopniu wykazany przez organy orzekające w kontrolowanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ślad za ustaleniami organu I instancji, stwierdzono bowiem w sposób przekonujący, że, z jednej strony, Skarżący nie wykazuje żadnego źródła dochodu, a z drugiej strony – jest właścicielem ziemi o powierzchni 0,5079 ha przeliczeniowych przy ul. B. (...), a także nieruchomości zabudowanych przy ul. S. (...) i ul. S. (...). Z danych zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika ponadto, że na swojej nieruchomości przy ul. B. (...) Skarżący ma zasadzoną wierzbę energetyczną, przy czym nie wyjawia, skąd pozyskał środki na to przedsięwzięcie, a zarazem w sposób nieprzekonujący i sprzeczny z doświadczeniem życiowym twierdzi, iż nie osiąga z tego tytułu żadnych dochodów, lecz jest to jedynie "las, o który dba" (zob. k. 6 akt adm. I inst.; por. też k. 27 akt adm. I inst.). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że wydane w kontrolowanej sprawie decyzje organów tak I, jak i II instancji odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.