IV SA/Po 898/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011r. sprawy ze skargi B. L., Z. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasadza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz Skarżących solidarnie [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał Z.R. i B.L. rozbiórkę obiektu budowlanego - letniskowego o konstrukcji drewnianej, ściany zewnętrzne obłożone panelami PCV - Sidingiem, dach dwuspadowy kryty blachodachówką, o wym. W rzucie 8,90x6,80 m, ustawionego na bloczkach betonowych oraz obiektu sanitarnego -WC o konstrukcji drewnianej, ściany zewnętrzne obłożone panelami PCV - Sidingiem, kryty blachodachówką, o wym. W rzucie 1,50x1,30m, ustawionego na betonowej płycie, wylanej na gruncie, zlokalizowanych na działce nr ewid. gruntów [...] w miejscowości W. Gm.B.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż według oświadczenia inwestora obiekt letniskowy został zrealizowany w 2004r., a obiekt sanitarny w 2009r. Na ich wykonanie inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę. Realizowane zaś obiekty nie należą do żadnej kategorii obiektów, których budowa na mocy przepisu art.29 ustawy Prawo budowlane jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed realizacją robót. Mają tu zastosowanie przepisy określone w art.48 i nast. Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 18 listopada 2009r. wstrzymał realizację robót oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie (do [...]03.2010 r.) wymaganych ustawą zaświadczeń i dokumentów w tym m.in. decyzji o warunkach zabudowy. W wyznaczonym terminie inwestor nałożonych obowiązków nie wykonał i nie przedłożył dokumentów, ale pismem z dnia [...]03.2010 r. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do ich dostarczenia, do chwili opracowania przez gminę nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował inwestorów, że zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowoli, ponieważ decyzja rozstrzygająca zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący z daty rozpoczęcia samowoli budowlanej. Dla działki zaś [...], na której zlokalizowane są przedmiotowe obiekty, aktualnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. wprowadzona jest 100m strefa ochronna, bez prawa zabudowy, obejmująca przedmiotową działkę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. R. i B. L., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazali, iż z uwagi na utrudnienia związane z zamieszkiwaniem w Ł.i nie mogli zgromadzić na czas dokumentacji. Ponadto nie wiedzieli czy mają oczekiwać uchwalenia nowego planu miejscowego, czy też występować o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zrealizowanych obiektów, bądź o zaświadczenie zawierające zapisy planu miejscowego, który utracił ważność [...]12.2003r. Wystąpili z pismem o przedłużenie terminu dla dostarczenia dokumentów, otrzymując w konsekwencji decyzję objętą niniejszym odwołaniem. W zapisach ówcześnie obowiązującego prawa miejscowego nie występowała 100 metrowa strefa ochronna, a jedynie 30 metrowa, a skutki samowoli należy wiązać z datą jej popełnienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż niniejsze obiekty są obiektami budowlanymi i nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali, a obiekty wybudowane zostały po 1 stycznia 1995r., dlatego działania organu nadzoru budowlanego I instancji podjęte w oparciu o przepis art.48 Prawa budowlanego są prawidłowe. Bezsporne jest, że odwołujący nie wywiązali się w terminie z nałożonych obowiązków, jak również nie przedłożyli żadnych dokumentów w terminie, w którym mieli możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Z. R. i B. L. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu m.in. wskazali, iż wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków uzasadnienia faktycznego i prawnego, organ nie wskazał dlaczego wniosek o zawieszenie postępowania potraktował zwykłym pismem, zamiast wydać postanowienie. Organy obu instancji orzekły rozbiórkę obiektów, choć zabudowa nie odbiega od kiosków i pawilonów handlowych lokalizowanych na obrzeżach jezior, czy w pobliżu wydm w miejscowościach nadmorskich. Działka jest znakomicie utrzymana i zagospodarowana zielenią, co daje skarżącym możliwość ekologicznego odpoczynku na łonie natury. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2010 r. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację. W dniu [...] października 2010 r. skarżący przedłożyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...]w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji istniejącego budynku letniskowego, wiaty gospodarczej, we na terenie działki nr ewid.[...] w miejscowości W., gm.B. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał, iż organu I instancji w żaden sposób nie wykazał, jakoby działka nr [...] w miejscowości W., gm.B. była nieruchomością przylegającą do powierzchniowych wód publicznych. Nie wyjaśnił też w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby naruszać powyższe przepisy. Kwestionowana decyzja nie była poprzedzona należytym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponadto organ I instancji nie wykazał, w żaden sposób że działka [...] w całej swej powierzchni znajdowała się w 100m pasie terenu ochronnego - tym samym znajdowała się na terenie ograniczonego użytkowania bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Nie wykazał, też w jaki sposób przepisy, będące powodem wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwiają realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Uzasadnienie nie wyjaśnia podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja więc nie odpowiada przepisom art.7,77 par 1, 80 i 107 par 3 kpa oraz brak jest prawidłowej i pełnej oceny prawnej okoliczności istotnych w świetle przesłanej art.61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji winien zatem ponownie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności Sąd postanowił jednak odnieść się do faktu czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i czy winna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż przepis art. 48 Prawa Budowlanego, a więc przepis przewidujący alternatywę: albo legalizacja samowoli budowlanej po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, albo nakaz rozbiórki, ma bowiem zastosowanie jedynie do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z wyżej wskazaną sytuacją, ponieważ roboty budowlane zostały wykonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie budowy inwestor nie działał więc zgodnie z prawem, a więc winien być on traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej ze skutkami przewidzianymi w art. 48 Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z 31.10.2000 r. sygn. akt IV SA 1814/98; wyrok NSA z 7.06.2001 r., sygn. akt IV SA 952/99; wyrok z 21.01.2005 r. sygn. akt OSK 1605/04). Można bowiem w takiej sytuacji przypisać inwestorowi samowolę budowlaną, co zobligowało do uruchomienia instrumentów prawnych przez organy nadzoru budowlanego, które wstrzymały realizację robót oraz nałożyły na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych ustawą zaświadczeń i dokumentów w tym ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. A brak ich przedłożenia doprowadził do wydania decyzji o rozbiórce. Natomiast odnosząc się do stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów prawa procesowego w pierwszej kolejności poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ jest obowiązany przestrzegać przepisów Kpa w tym wynikających z tej regulacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 Kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 Kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Powyższe ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Ponadto w myśl art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA/Wa 1164/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "to, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. W szczególności organ powinien odnieść się do tych faktów i okoliczności, które strona uważa za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. ( IV SA 703/99, LEX nr 51234) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2007r. ( VI SA/Wa 1132/07 LEX nr 501315), w którym wskazano, że w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 Kpa takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 Kpa. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż organ I instancji wyznaczył inwestorom zbyt krótki termin do przedłożenia wymaganych dokumentów w tym decyzji o warunkach zabudowy. Inwestorzy składali pismo z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu do przedłożenia dokumentów, co do którego organ mógł rozważyć kwestię potraktowania go jako wniosku o zawieszenie postępowania, a czego nie uczynił. Na obecnym zaś etapie postępowania administracyjnego w obrocie prawnym istnieje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji istniejącego budynku letniskowego, wiaty gospodarczej, we na terenie działki nr ewid [...] w miejscowości W. a należącej do skarżących, dlatego też organ powinien również w tym przypadku rozważyć kwestię zawieszenia postępowania do czasu ponownego rozpoznania kwestii wydania, bądź odmowy wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa. ja