IV SA/Po 899/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. P. i M. P. solidarnie kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem złożonym przez M. P. i M. P. od decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz P. Z. warunków zabudowy dla legalizacji budowy płyty betonowej pod silos zbożowy i silosa zbożowego na dz. nr [...] obr. [...] dla potrzeb obsługi istniejącego gospodarstwa rolnego. Decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. P. Z. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty betonowej pod silos zbożowy i silosu zbożowego o wysokości ok. 6m. Do akt sprawy załączono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nakazujące P. Z. przedstawić m.in. decyzję Burmistrza i Gminy S. o warunkach zabudowy w celu legalizacji budowli obejmującej płytę betonową i ustawiony na niej silos na zboże, na działce nr [...] obr. [...]. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy swój udział zgłosili M. P. i M. P. współwłaściciele dz. nr [...], oddzielonej od działki nr [...] pasmem drogi. Jednak Burmistrz Gminy S. odmówił uznania M. P. i M. P. za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] obr. [...]. Burmistrza Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. orzekł o ustaleniu na rzecz P. Z. warunków zabudowy dla legalizacji budowy płyty betonowej pod silos zbożowy i silosa zbożowego na dz. nr [...] obr. [...] dla potrzeb obsługi istniejącego gospodarstwa rolnego. Decyzję doręczono wnioskodawcy w dniu [...] maja 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. M. P. i M. P. złożyli odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. domagając się jej uchylenia w całości oraz zobowiązania tego organu do uznania ich za stronę postępowania. W odwołaniu podniesiono, że Skarżący, jako właściciele działki nr [...] mają prawo do sprawdzenia czy przy ustalaniu warunków zabudowy zachowane zostaną wymogi prawem określone, w szczególności wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1997 r. Podkreślono, że składający odwołanie mają również prawo do kontroli, aby planowana inwestycja spełniała normy środowiskowe, nie przekraczała dopuszczalnych norm hałasu i emisji do powietrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując że "Beata" i M. P. nie mają interesu prawnego w sprawie, bowiem działkę która stanowi ich własność (nr [...]) i działkę inwestycyjną dzieli droga (ul. S.). Wskazano, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość Skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, która nie jest zakwalifikowana jako przedsięwzięcie oddziałujące na środowisko. Podkreślono, że Skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Kolegium wnieśli M. P. i M. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), gdyż nienależycie wyjaśniło sprawę. Zaskarżona decyzja dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty betonowej pod silos naziemny na materiały sypkie (zboże) i silosa zbożowego dla potrzeb obsługi istniejącego gospodarstwa rolnego w m. [...]. Umarzając postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie Kolegium, przesądziło, że M. P. i M. P. (dalej również jako: Skarżący) nie mają interesu prawnego, w istocie pomijając okoliczności badanej sprawy. Należy, tymczasem zauważyć, że organ I instancji nie zajął w ogóle stanowiska, co do charakteru zrealizowanego przez P. Z. przedsięwzięcia, w kontekście istniejącego gospodarstwa rolnego. Samodzielnych ustaleń w tym zakresie nie poczyniło również Kolegium. Na podstawie przekazanego Sądowi materiału dowodowego nie można przesądzić – jak uczyniło to Kolegium - że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71 – dalej jako: rozporządzenia z 2010 r.). Jakkolwiek, przekazany materiał dowodowy – co należy podkreślić – nie daje podstaw by stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie ulega wątpliwości, że w sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń organów dotyczących wymagań ochrony środowiska. W toku całego postępowania nie zwrócono w ogóle uwagi na to, jaki charakter ma działalność, którą P. Z. prowadzi w ramach swojego gospodarstwa rolnego. Kwestia ta nie została udokumentowana, jak również nie można ustalić, czy projektowana zabudowa pozostaje w związku z dotychczasową działalnością i jaki konkretnie jest to związek. Powyższe ma kluczowe znaczenie, gdyż na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia [...] polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że jak wynika z decyzji pierwszoinstancyjnej, do której wzruszenia dążą Skarżący warunki zabudowy ustalono dla "potrzeb obsługi istniejącego gospodarstwa". Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Burmistrza Gminy S. dotyczy istniejącego już gospodarstwa. Brak jednak jakichkolwiek danych co do charakteru przedsięwzięcia w ramach tego gospodarstwa już zrealizowanego, w kontekście brzmienia § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. Sąd w tym miejscu zaznacza, że z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń i stanowiska Kolegium w kontekście powyższych regulacji, nie jest uprawniony do czynienia merytorycznych wskazań, czy choćby sugestii, co do tego, jak należy kwalifikować zabudowę zrealizowaną przez P. Z.. Sąd zwraca jedynie uwagę, że Kolegium obowiązane jest uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dotyczącym charakterystyki zamierzenia i zająć stanowisko odnoszące się do przywołanych wyżej przepisów, odpowiednio je motywując. Wobec braku jakichkolwiek ustaleń organów w tej kwestii nie można bowiem wykluczyć (Sąd tego nie przesądza), że obecne zamierzenie dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Należy podkreślić, że brak jakiegokolwiek odniesienia do charakteru przedsięwzięcia zrealizowanego już na działce nr [...] (niezależnie od płyty betonowej pod silos naziemny na materiały sypkie (zboże) i silosa zbożowego, których dotyczy postępowanie legalizacyjne) w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego P. Z. powoduje, że stanowisko Kolegium iż "sama inwestycja nie jest zakwalifikowana jako przedsięwzięcie oddziałujące na środowisko" nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i wymyka się kontroli Sądu. Tymczasem, prawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia (dokonana z uwzględnieniem § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r.) ma kluczowe dla badanej sprawy, może rodzić określone skutki prawne dla postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (ze względu na ewentualną konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), w tym również dla zidentyfikowania interesu prawnego Skarżących. Oznacza to, że w sytuacji gdy Skarżący podnieśli konkretnie, że planowany sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej może wpłynąć na sposób wykonywania nich samych prawa własności, z uwagi na spodziewany przez Skarżących wpływ zrealizowanej inwestycji na środowisko, rzeczą Kolegium było poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Uwadze Kolegium umknęło, że organ I instancji w swojej decyzji wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy legalizacji budowy płyty betonowej pod naziemny silos zbożowy i silosa zbożowego "dla potrzeb istniejącego gospodarstwa". Brak jednak jakichkolwiek ustaleń co do charakteru tego gospodarstwa. Z akt sprawy nie wynika również, aby o uściślenie tej kwestii zwrócono się do wnioskodawcy, jak i w żaden inny sposób nie udokumentowano jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby prowadzono jakiekolwiek ustalenia co do kwalifikacji wskazanego we wniosku o warunki zabudowy przedsięwzięcia. Tymczasem, w sytuacji gdy Skarżący powołali się na konkretne okoliczności i jasno wskazali w czym upatrują zagrożenia dla swojego interesu prawem chronionego, rzeczą organu było odnieść się konkretnie do tych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono, naruszając przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, DzU. Z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. II OSK 2580/13). O interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 ppsa, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W przekazanych Sądowi aktach brak jest natomiast dokumentu, który pozwalałaby Sądowi na weryfikację stanowiska, Kolegium co do charakteru objętej wnioskiem inwestycji w kontekście § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r., a w konsekwencji co do braku interesu prawnego Skarżących. Podkreślić jednak należy, że Sąd nie przesądza, ani charakteru spornej inwestycji, ani istnienia po stronie Skarżących interesu prawnego w tym postępowaniu. Dopiero poczynienie ustaleń co do charakteru prowadzonego przez P. Z. gospodarstwa i udokumentowanie ich w aktach sprawy, a następnie weryfikacja tych ustaleń w kontekście § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r., pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie o interes prawny Skarżących. W świetle braku wyczerpujących ustaleń faktycznych i braku załączenia do akt sprawy dokumentacji potwierdzającej stanowisko Kolegium, decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa uznać należało co najmniej za przedwczesną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium zobowiązane będzie uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dotyczącym charakterystyki zamierzenia i zająć stanowisko odnoszące się do przywołanych wyżej przepisów, odpowiednio je motywując. Dopiero w następstwie tych ustaleń będzie możliwe poczynienie prawidłowych ustaleń co do przysługującego Skarżącym interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy zainicjowanego wnioskiem P. Z.. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.) w pkt. 2 sentencji wyroku.