IV SA/Po 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski(spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Bożena Popowska Protokolant Sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. oddala skargę 2. zasądza na rzecz adwokata B. K. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 ) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2007 r.) Wójt Gminy O. W. (dalej Wójt), na podstawie art.: 2, 4, 5, 6, 8, 20 ust. 3, 24, 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 139/06/992 ze zm. - dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych), § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105/05/881 ze zm. - dalej rozporządzenie z 2005 r.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 06/130/903 - dalej rozporządzenie RM), art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku A. W., przyznał Stronie świadczenie w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko A. W. w kwocie 64 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 do 31 sierpnia 2008 r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko A. W. w kwocie 64 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 do 31 sierpnia 2008; 3. zasiłku rodzinnego na dziecko A. W. w kwocie 64 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2007 do 31 sierpnia 2008 r.; 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla A. W. w kwocie 100 zł jednorazowo; 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla A. W. w kwocie 100 zł jednorazowo; 6. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla A. W. w kwocie 100 zł jednorazowo; 7. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła dla A. W. w kwocie 50 zł miesięcznie na okres od 1 września 2007 do 30 czerwca 2008 r.; 8. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła dla A. W. w kwocie 50 zł miesięcznie na okres od 1 września 2007 do 30 czerwca 2008 r.; 9. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznanego na A. W. w kwocie 80 zł miesięcznie na okres od 1 września 2007 do 31 sierpnia 2008 r. (k. 17 akt administracyjnych). Odwołując się od tej decyzji A. W. zakwestionowała wysokość przyznanych świadczeń rodzinnych i wskazała na Swą trudną sytuację. Zarzuciła także nieodpowiednie traktowanie Jej rodziny przez organy państwowe (k. 18 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2007 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podało, że szczegółowe zasady ustalania prawa do zasiłku rodzinnego określają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia z 2005 r. a zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego nie są świadczeniami uznaniowymi. Możliwość ich przyznania, a także wysokość, uzależnione są jedynie od spełnienia ściśle określonych ustawowych przesłanek. Biorąc je pod uwagę SKO uznało, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2007 r. jest zasadna i zgodna z obowiązującymi przepisami (k. 23- 24 akt administracyjnych). W skardze A. W. wskazała, że decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. jest niezgodna z konstytucyjnym prawem do zapewnienia godnego życia Jej dzieciom, bowiem 64 zł nie pokrywa "kryterium ubóstwa absolutnego 1 dolara na dzień". Skarżąca oskarżyła "Urzędników RP" o "usiłowanie dokonania zabójstwa Jej męża", który "utracił wzroku, słuchu, sprawności prawej nogi". Zarzuciła także niezgodność z prawdą zaświadczeń w zakresie dochodu uzyskanego z KRUS, wydanych przez Urząd Gminy w O. W. (k. 2 akt sądowych). Odpowiadając na skargę SKO podtrzymało Swą dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. W złożonym na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. piśmie, profesjonalny pełnomocnik Skarżącej będący adwokatem wskazał m. in., że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż A. W. jest uprawnioną do uzyskania dodatku z tytułu samotnego wychowania dzieci, a Skarżąca wielokrotnie w przedkładanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismach wskazywała, że jest osobą samotnie wychowującą troje dzieci, jednak mimo tego organ administracji w żaden sposób nie wskazał, czy przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe i nie uzasadnił, dlaczego zasiłek z tytułu samotnego wychowywania dzieci nie został Skarżącej przyznany. Odnośnie przyznanych świadczeń, pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że wbrew temu co podnosi SKO możliwość przyznania świadczeń rodzinnych, a w szczególności wysokość tych świadczeń, nie są uzależnione wyłącznie od spełnienia ściśle określonych ustawowych przesłanek, lecz zgodnie z art. 15a uśr Rada gminy w drodze uchwały może podnieść kwoty dodatków do zasiłku rodzinnego. Z tego wynika, iż Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W., działający z upoważnienia Wójta, ustalający w pierwszej instancji wysokość przysługującego Skarżącej zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, mógł zwrócić się do rady gminy z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie podniesienia kwoty dodatków do zasiłku rodzinnego, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że ww. organ zwrócił się do rady gminy z wnioskiem o rozpatrzenie możliwości podwyższenia wysokości przysługujących Skarżącej zasiłków. Na rozprawie dnia 16 października 2008 r. pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że nie wie czy mąż Skarżącej żyje i co się z nim dzieje, natomiast z pism Skarżącej wynika, że wychowuje ona dzieci samotnie. Pełnomocnik wskazał, że nie sprawdził, czy w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego opublikowano uchwałę Rady Gminy o podwyższeniu kwot zasiłku do dodatku rodzinnego, ale stoi na stanowisku, że przy braku takiej uchwały, GOPS w O. W. winien był zwrócić się do Rady Gminy o podjęcie takiej uchwały (k. 44- 47 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadną. 1. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). 2. Sąd podziela ustalenia organu I i II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń Sądu. Nadto Sąd ustalił, że: małoletnia córka Skarżącej A. W. urodziła się dnia [...] listopada 1990 r.; małoletnia córka Skarżącej A. W. urodziła się dnia [...] grudnia 1991 r.; małoletni syn Skarżącej A. W. urodził się [...] grudnia 1993 r. (k. 15 akt administracyjnych). 3. Skarżąca nie dostrzega, że mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (a więc art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 12a, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 pkt 2 uśr) w sposób kategoryczny i jednoznaczny wskazują określoną kwotowo, wysokość możliwych i zgodnych z prawem świadczeń rodzinnych, o które ubiegała się Skarżąca: zasiłku rodzinnego na dziecko, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Organy administracji przyznały Skarżącej możliwe do przyznania kwoty świadczeń rodzinnych, stąd też- nawet mając pełną świadomość obiektywnie trudnej sytuacji materialnej rodziny A. W.- Wójt nie mógł zwiększyć kwot wypłaconych Skarżącej ponad wynikający z ustawy limit. Postępując odmiennie naruszyłby prawo, a w konsekwencji organ odwoławczy byłby zmuszony takie niezgodne z prawem rozstrzygnięcie uchylić. Niezależnie od tego, jakie kryterium oceny sytuacji materialnej Skarżącej organ wziąłby pod uwagę, A. W. nie mogła uzyskać wyższych kwot świadczeń, niż wskazana w decyzji Wójta. Wysokość świadczeń przyznanych Skarżącej określają bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wysokości określonej rozporządzeniem RM, a wysokość ta nie zależy od uznania właściwego organu. Decyzje obu instancji w pełni odpowiadają prawu materialnemu. 4. Postępowanie organów obu instancji odnośnie przyznanych świadczeń rodzinnych, było w pełni zgodne z przepisami prawa, a zarzuty Skarżącej, choć zrozumiałe ze względu na Jej obiektywnie trudną sytuację życiową, są całkowicie bezpodstawne. 5. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania dzieci- nawet przez ubogich rodziców. Wprost określa to art. 4 ust. 1 uśr wskazujący, że zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawu do zasiłku rodzinnego nie można przypisać funkcji zapewnienia środków utrzymania dziecka ( W. Maciejko w: Świadczenia rodzinne. Komentarz. C.H. Beck 2008 s. 155 nb 3). W ramach zabezpieczenia społecznego, Skarżąca i Jej małoletnie dzieci, korzystają też na koszt podatników z ubezpieczenia zdrowotnego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 210/04/2135 ze zm. – obecnie jt Dz U. 164/08/1027 ze zm.). Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego- w szczególności: prawo pracy ( w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie ( organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania ( L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 2, s. 4- 8 uw. 7-9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski "Prawo socjalne" PWN 1999 s. 12 i n.; I. Sierpowska "Prawo pomocy społecznej" Zakamycze 2006 s. 25-34). Do prawa zabezpieczenia społecznego należą w szczególności: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm.), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 115/08/728 - dalej ups), ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. 122/03/1143 ze zm.- dalej uzs), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.- upz), i szereg innych- z uwagi na stan faktyczny- nie mających zastosowania w sprawie. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady- chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej- klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art.1 ust. 3 uzs, art. 3 ust. 3 udm, art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3- 13 ups, art. 3 pkt 1- 3 uśr). Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest jednym z filarów systemu zabezpieczenia społecznego. W zakresie, w jakim świadczenia rodzinne nie stanowią o zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb osób ubogich, mogą one ubiegać się o świadczenia z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. 115/08/728 ze zm.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Zgodnie z art. 3 ust. 4 ups, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Także w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, wysokość świadczeń doznaje ograniczeń z uwagi na możliwości pomocy społecznej. 5. Ze względu na wskazane granice kontroli Sądu administracyjnego, Sąd rozważył także inne zarzuty zawarte w skardze i piśmie procesowym Pełnomocnika. Odnośnie kwestii ewentualnego przyznania świadczeń z tytułu samotnego wychowywania dzieci pełnomocnik Skarżącej sam oświadczył, że nie wie czy mąż Skarżącej żyje i co się z nim dzieje, stąd też argumenty Pełnomocnika, zawarte w piśmie z dnia 16 października 2008 r., odnośnie niedopełnienia przez organy orzekające w sprawie obowiązku wypłaty dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, nie zostały w żaden sposób odniesione do ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, a także wniosku samej Skarżącej, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie. Świadczenia rodzinne- w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy- przyznawane są wyłącznie na wniosek (art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 uśr; W. Maciejko- op. cit. s. 338 nb 3), a we wniosku z dnia 21 września 2007 r., A. W. nie ubiegała się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dzieci (k. 16v punkt 3,k. 15v- część III akt administracyjnych). Tym samym zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa. 6. Art. 15a uśr nie obliguje Kierownika GOPS do żądania podjęcia uchwały przez radę, ani rady gminy do podejmowania takiej uchwały, gdy organ tego zażąda. Jak trafnie wskazuje W. Maciejko rada gminy dysponuje pełną swobodą co do podjęcia uchwały w sprawie podwyższenia kwot dodatków. Swoboda ta wynika z fakultatywnego charakteru tego zadania gminy (‘rada gminy... może...’). Rada gminy jest władna nie podejmować uchwały na podstawie art. 15a uśr, jest także uprawniona do określenia kwot podwyższenia wszystkich, niektórych bądź tylko jednego z dodatków wymienionych w art. 9-15 uśr" (W. Maciejko: - op. cit. s. 278 nb 4; "Zadania własne gminy w sferze świadczeń rodzinnych" CASUS 3/06/19). W związku z powyższym zarzut tak swoiście pojętej bierności organu jest nietrafiony. Tylko należycie opublikowana uchwała rady gminy o podniesieniu kwoty dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 12a, art. 14, art. 15 uśr (a taka uchwała przez Radę Gminy O. W. nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego; art. 106 § 5 ppsa), obowiązująca w dacie wydania decyzji, pozwalałaby na przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Pełnomocnik nie rozważył istnienia rzeczywistych podstaw tych zarzutów, bo Sam stwierdził, że nie sprawdził, czy w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego opublikowano uchwałę Rady Gminy o podwyższeniu kwot zasiłku do dodatku rodzinnego. Zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego- w niniejszej sprawie organy obu instancji, z uwagi na treść wniosku z dnia 21 września 2007 r. i brak uchwały opartej na art. 15a uśr- nie musiały ustalać faktów, które nie miały znaczenia dla rozstrzyganej sprawy. 6. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 ppkt c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 163/02/1348 ze zm.) /-/B. Popowska /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus MZ