IV SA/Po 901/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1017 ze zm., dalej kpa), art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761, ze zm.) oraz § 4 pkt. 4, § 5 ust. 1, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2003 r. Nr 187 poz. 1831 ze zm.) stwierdził, że: 1. D. M. nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i z dniem [...] marca 2009 r. wstrzymał jego wypłatę, 2. Zobowiązał D. M. do zapłaty kwoty 3.736 zł. stanowiącej równowartość nadpłaconego równoważnika za brak mieszkania za okres od 21 marca 2009 r. do 30 czerwca 2001 r. Uzasadniając wskazał, że funkcjonariusz otrzymał prawo do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania na podstawie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Funkcjonariusz pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformował przełożonych, że jego żona, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dniem 24 listopada 2009 r. nabyła w 1/3 prawo własności lokalu mieszkalnego. Pozostała część lokalu przypadła rodzeństwu żony. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 924-925 Kodeksu cywilnego spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą jego otwarcia, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 12 grudnia 2008 r. Z załączonego przez funkcjonariusza odpisu skróconego aktu małżeństwa, wynika, że związek małżeński został zawarty dnia 21 marca 2009 r. i z tą też datą funkcjonariusz, jako posiadacz lokalu mieszkalnego, stracił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Przedstawiając szczegółowe wyliczenie świadczeń pobranych w okresie od 21 marca 2009 r. do 30 czerwca 2001 r. organ I instancji wezwał funkcjonariusza do zwrotu kwoty 3.736 zł. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W odwołaniu od decyzji funkcjonariusz wskazał, że rodzinę tworzy razem z żoną i dzieckiem. Lokal, który odziedziczyła żona ma powierzchnię użytkową 55 m2, z czego 40 m2 to powierzchnia mieszkalna. Dzieląc 1/3 powierzchni lokalu przez trzy osoby wychodzi, że na osobę przypada 4,44 m2 powierzchni mieszkalnej. Art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej określa normę jednostkową, zgodnie z którą trzyosobowej rodzinie przysługuje 21 m2. Posiadane 13,33 m2 w żaden sposób nie wyczerpuje zatem przysługujących stronie norm powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego. Odwołujący się podkreślił, że nigdy nie był współwłaścicielem lokalu lub jego części, który spełniałby przysługującą normę powierzchni mieszkalnej 21 m2. Ustawa o Służbie Więziennej w art. 91 ust.1 pkt. 1-3 definiuje lokal mieszkalny jako taki lokal mieszkalny, który odpowiada co najmniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi i innym uprawnionym osobom. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (znak: [...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa o Służbie Więziennej w art. 85 ust. 1 stanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W myśl art. 89 ust. 1 wskazanej ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także, jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art.90 ust. 1 ustawy). Organ odwoławczy podkreślił, że istotą regulacji zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w pobliskiej miejscowości. Równoważnik z tytułu braku mieszkania otrzymuje funkcjonariusz, który nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu, jeżeli nie przydzielono mu kwatery tymczasowej, a małżonek nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu. Ustawodawca nie uzależnił potwierdzenia spełniania warunków do otrzymywania przedmiotowego równoważnika od powierzchni posiadanego lokalu mieszkalnego. Chociaż bezspornym jest fakt, że część stanowiąca nominalną własność małżonki funkcjonariusza jest mniejsza niż przysługująca funkcjonariuszowi norma mieszkaniowa to jednak jest to jej własność. Ze zgromadzonej dokumentacji postępowania jednoznacznie wynika, że funkcjonariusz wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym będącym w części własnością żony. Powyższe pozwala stwierdzić, że posiadana współwłasność pozwala na zamieszkiwanie, zatem wyklucza możliwość przyznania równoważnika z tytułu braku mieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji. Wskazał, że naruszono przepisy art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 oraz 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Nadto wskazał, że razem z żoną i dzieckiem zajmuje nieduży pokój, dzieląc mieszkanie ze schorowanymi babcią i dziadkiem żony oraz nieletnim bratem żony, nad którym żona sprawuje opiekę. Skarżący podkreślił, że według jego oceny przepisów ustawy o służbie więziennej lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi tylko wtedy, gdy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie, a co za tym idzie, tylko wtedy nie będzie mógł on korzystać z pozostałych świadczeń o charakterze ekwiwalentnym. Przydzielenie lokalu mieszkalnego, który spełnia przysługującą normę powierzchni mieszkalnej jest obowiązkiem Służby Więziennej wobec funkcjonariusza i z tego wywodzą się świadczenia pochodne. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że ustawodawca nie uzależnił prawa do wypłaty równoważnika od powierzchni posiadanego lokalu mieszkalnego lub domu. Wystarczy, że funkcjonariusz lub jego małżonek jest właścicielem jakiejkolwiek części lokalu lub domu by odmówić prawa do wypłaty świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art..135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, mając na uwadze zarzuty skargi stwierdził, że spór nie dotyczył faktów, a jedynie wykładni zastosowanych przepisów prawa. Przepisy, których naruszenie zarzuca skarga zamieszczone zostały w rozdziale 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej i wraz z aktami wykonawczymi, w tym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 132, poz. 1235) stanowią kompleksową regulację dotyczącą form pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy. W rozdziale 6 ustawy, podstawowe i zarazem najszersze uprawnienie w postaci prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego unormowane zostało w art. 85. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, przy czym w myśl ustępu 2 przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7m2 do 10m2. Jednocześnie ustawa w art. 91 ust. 1 enumeratywnie wylicza sytuacje, kiedy funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do mieszkania stanowiąc w punkcie 1, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom, a także funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (punkt 2 ). Sytuacje wykluczające prawo do mieszkania odnoszą się również do małżonka funkcjonariusza, jeżeli spełnia on warunki określone w punkcie 1 lub 2 (art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosząca od 7 m2 do 10 m2 musi być uwzględniana przez organ na etapie przydzielania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, przy czym w ramach tych wielkości winny decydować okoliczności wymienione w art. 85 ust 2 ustawy. Natomiast przy przesłankach wyłączających prawo do lokalu mieszkalnego ustawa odstąpiła od tego kryterium, gdyż posługując się zwrotem "co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej" jednoznacznie wskazała na minimalną normę jednostkową wynoszącą 7 m2. W sytuacji zatem gdy funkcjonariusz lub jego małżonek ma lokal mieszkalny o jakim mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, którego powierzchnia jednostkowa, przypadająca na członka rodziny w rozumieniu art. 86 ustawy wynosi co najmniej 7 m2, to w takim przypadku traci on wynikające z art. 85 ust. 1 ustawy prawo do lokalu mieszkalnego. Konsekwencją braku prawa do lokalu mieszkalnego jest to, że funkcjonariuszowi nie przysługuje również pomoc finansowa przewidziana przepisem art. 90 ust.1 ustawy. Prawo to, bowiem jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do świadczenia rzeczowego w postaci otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy, na tle powyżej opisanych przepisów wyłaniają się dwa zagadnienia powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że małżonka skarżącego nabyła w drodze dziedziczenia udział wnoszący 1/3 we współwłasności własnościowego, spółdzielczego prawa do lokalu jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego ze skarżącym. Niewątpliwie zatem, skarżący jako jej małżonek jest także "posiadaczem" tego prawa. Organy jednak nie zwróciły uwagi na to, iż posiadane prawo do lokalu nie spełnia norm, o jakich mowa w art. 85 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Słusznie skarżący zarzuca, że nie wzięto pod uwagę, iż powierzchnia przypadająca na osobę w jego rodzinie nie spełnia wymaganych norm tj. 7 m2 ( łącznie 21 m2 ), wynosi bowiem 13,33 m2 i to w przypadku, gdyby nawet doszło do fizycznego podziału tego mieszkania (możliwość takiego podziału z akt nie wynika) pomiędzy współspadkobierców małżonki skarżącego. Należy zatem stwierdzić, że nabycie przez małżonkę funkcjonariusza - tu skarżącego – prawa do powierzchni lokalu, mniejszej niż przewiduje norma (7 – 10 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę) nie pozbawia go prawa do lokalu dla funkcjonariusza Służby Więziennej, a tym samym do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Taki pogląd wypowiedziały sądy administracyjne w podobnych sprawach i Sąd w niniejszym składzie podziela go w pełni ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.05.2009r. LEX nr 558747, wyrok NSA z 3.02.2009r. I OSK 318/08, LEX nr 521969, NSA z 19.05.2006r., I OSK 875/05, LEX nr 236565 i in.). Drugim zagadnieniem wymagającym zwrócenia uwagi organu jest fakt, że orzekł on w swej decyzji jednocześnie o niespełnianiu przez skarżącego warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego i wstrzymał jego wypłatę z określonym dniem ( w rzeczywistości uchylił swą decyzję przyznającą równoważnik) i w tej samej decyzji zobowiązał skarżącego do zwrotu wypłaconej z tego tytułu kwoty. Jest to uchybienie w procedowaniu, gdyż błędem było to, że organ I instancji podjął decyzję w sprawie zwrotu nienależnego świadczenia przed upływem okresu, w którym strona mogła wnieść odwołanie od decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia. Takie postępowanie jest niedopuszczalne i godzi w oczywisty sposób w wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Ten błąd nie został skorygowany przez organ II instancji, który utrzymał w mocy całą decyzję organu I instancji. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, którą świadczenie (tu równoważnik pieniężny) zostało przyznane ( podobnie, choć na tle innego zagadnienia WSA w Warszawie, wyrok z 6.12.2005r., ISA/Wa 331/05-niepubl. i WSA w Gdańsku wyrok z 20.09.2007r. – IISA/Gd 533/07). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień w toku postępowania i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów kpa. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i orzec o niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 tej samej ustawy. MZ