IV SA/Po 902/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. S., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. ustalającą warunki zabudowy na rzecz B. i T. P.. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2015r. B. i T. P. (zwani dalej również jako "wnioskodawcy") zwrócili się do Burmistrza Ś. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – parterowego na działce nr [...]. Decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. [...] Burmistrz Ś. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) zwanej dalej jako "u.p.z.p." ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Teren objęty wnioskiem nie wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na podstawie informacji zawartych w wypisie z ewidencji gruntów i budynków organ ustalił, że obszar pomimo, iż na wnioskowanym terenie występują grunty klasy I-III, teren ten nie wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205) zwanej dalej jako u.o.g.r.l., a jego powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 0,5 ha. Organ I instancji dodał również, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. dokonał on uzgodnienia projektu decyzji ze Starostą Ś. i Zespołem Drogowym Urzędu Miejskiego w Ś.. Ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej, została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa, uzbrojenie terenu jest wystarczające, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożyli A. S., G. S. domagając się jej uchylenia. Podnieśli, że aktualnie toczy się sprawa przed Sądem Rejonowym o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, nadto na terenie działki sąsiedniej znajduje się cieplarnia, która zachodzi fundamentem na nieruchomość będącą przedmiotem postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 22 sierpnia 2016r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie organu I instancji prowadzone było zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1558) zwanego dalej jako "rozporządzenie". W ocenie organu odwoławczego wniosek o ustalenie warunków zabudowy był kompletny. W art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono elementy jakie winien zawierać taki wniosek. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie do wniosku dołączono charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie graficznej. We wniosku zdaniem Kolegium określono również zjazd z drogi, z której ma się odbywać wjazd na działkę objętą wnioskiem, a także przedłożono uzgodnienia dotyczące uzbrojenia terenu. Kolegium oceniło również, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowana została zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu. W części graficznej analizy naniesiono wszystkie parametry, o których mowa w rozporządzeniu tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy działek przyjętych do analizy oraz obowiązującej na terenie analizowanym linii zabudowy. Również część pisemna analizy zawiera wszystkie wymagane informacje, jest pełna. Organ I instancji w formie tabelki dokonał porównania działek znajdujących się w obszarze przyjętym do analizy. Ponadto w ocenie Kolegium w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie potwierdzające przynależność autora projektu decyzji do stosownego samorządu zawodowego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nieuwzględnienia na działce nr [...] konstrukcji wsporczej stanowiącej szklarnię to należało zauważyć, że przy obowiązujących zapisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma to żadnego znaczenia w sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Po wtóre, ze względu na znikomy zasięg "zachodzenia" fundamentu byłej szklarni na działkę objętą tym postępowaniem (jedynie na długości ok. 1 metra jak podaje w swym piśmie B. P. z dnia 13.01.2016r.) nie ma żadnego zagrożenia by ten element mógł stanowić przeszkodę w realizacji tego konkretnego zamierzenia. Dalej organ wskazał, że zarzut dotyczący niewłaściwych map użytych w postępowaniu jest także nietrafny bowiem mapa w oparciu o którą przeprowadzono analizę urbanistyczną została wydana z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Dalej organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzja uznaniową. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli G. i A. S. (dalej również jako "skarżący") domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie istniejących na działce nr [...] fundamentów oraz konstrukcji wsporczej stanowiących szklarnię, jak również posługiwanie się nieaktualną mapą terenu, która nie uwzględnia cieplarni. Wskazali, że są współwłaścicielami działki o nr [...], a przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności ww. nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona żadnych uprawnień ani obowiązków i stanowi jedynie promesę do uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a." sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w sposób skutkujący koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2016r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ś. z dnia 21 grudnia 2015 r. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W świetle przepisów u.p.z.p. zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze znaczenie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ma ustalenie przez organ czy spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wszystkich wskazany w nim przesłanek: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki z art.61 ust.1 u.p.z.p. Prawidłowo przeprowadzono też analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Skarżących przeszkodę w wydaniu przedmiotowej decyzji stanowi fakt, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Należy wskazać, iż argument ten nie zasługuje na aprobatę bowiem pomiędzy sprawą o zniesienie współwłasności działki, a sprawą o ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie zachodzi związek, w którym brak rozstrzygnięcia sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości stanowiłby przeszkodę w wydaniu pozytywnej lub negatywnej decyzji w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Nie daje to także podstaw do zawieszenia postępowania. Należy wskazać, iż w przypadku braku prawa do samodzielnego dysponowania przez wnioskodawców nieruchomością objętą wnioskiem to żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, ażeby wnioskodawca legitymował się takim prawem. Prawo do dysponowania nieruchomością jest wymagane dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto wskazać należy skarżącym, że w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może więc zgłosić każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która służy udzieleniu wnioskodawcy informacji, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem o wydanie takiej decyzji. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut, że przeszkodę w wydaniu pozytywnej decyzji stanowił fakt, iż na działce sąsiedniej znajduje się cieplarnia, która zachodzi fundamentem na przedmiotową nieruchomość. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak – jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690). Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość warunkom wskazanym w art.61 u.p.z.p., organ winien ustalić warunki zabudowy, co niniejszej sprawie prawidłowo uczyniono. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak uprawnienie to musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich. W tym stanie rzeczy, Sąd nie stwierdzając naruszenia prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 ppsa, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.