IV SA/Po 903/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 września 2017 r. do Starostwa Powiatowego w Poznaniu wpłynęło zgłoszenie [...] dotyczące zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...]/1 i [...]/3 w Baranowie gm. Tarnowo Podgórne. Zaświadczeniem z dnia 2 października 2017 r. Starosta Poznański poinformował inwestora, iż nie wnosi sprzeciwu do zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...]/1 i [...]/3 w Baranowie gm. Tarnowo Podgórne. Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. [...]i [...]ki reprezentowany przez [...]ła [...]aka (dalej jako "skarżący") wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przyjęcia przez Starostę Poznańskiego (znak: [...]) zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...]/1 i [...]/3 w Baranowie gm. Tarnowo Podgórne. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ stopnia powiatowego w piśmie z dnia 8 marca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, iż przedmiotowe postępowanie nie wymagało udziału [...]iego [...]kiego w charakterze strony. Z uwagi na fakt, iż postępowanie na wniosek skarżącego nie zostało w sposób prawidłowy zakończone, Wojewoda Wielkopolski rozpatrując zażalenie na bezczynność Starosty Poznańskiego wniesione przez pełnomocnika wnioskodawcy, postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. (znak: [...]) uznał je za zasadne oraz wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 14 - dniowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy, jednocześnie zaznaczając, iż bezczynność nie miała rażącego charakteru. Analizując ponownie sprawę Starosta Poznański decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. (znak: [...]) umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wskazując, iż jest ono bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył skarżący, wskazując, iż rozstrzygnięcie organu narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak [...] wskazując na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) - dalej "k.p.a." uchylił decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 19 czerwca 2018 r. (znak: [...]) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że skarżący w dniu 26 lutego 2018 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania przyjętego przez Starostę Poznańskiego zgłoszenia (znak: [...]) dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...]/1 i [...]/3 w Baranowie gm. Tarnowo Podgórne, wskazując przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wojewoda wskazał, że z uwagi na fakt, iż podanie skarżącego zostało skierowane w stosunku do przyjętego przez Starostę Poznańskiego zgłoszenia - a więc w sprawie nie zakończonej decyzją ostateczną, to organ rozpatrujący wniosek w sposób prawidłowy nie wznowił postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, gdyż takowa nie istnieje. Wojewoda wskazał, że z uwagi na brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organ I instancji powinien w zakresie aspektów przedmiotowych, wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, bowiem we wstępnej fazie tegoż postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, postanowienie takie może być wydane wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 k.p.a., ani też nie uzupełniono braków formalnych w tym zakresie po wezwaniu przez organ. Pismem z dnia 4 września 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw na ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo braku przesłanek. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne, a co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia lub wyjaśnić dlaczego jest ono niedopuszczalne. Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji reformatoryjnej. Sąd przy tym wskazuje, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w ogóle nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i usunięcie wskazanych przez organ odwoławczy naruszeń prawa procesowego. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy wskazał na błąd organu I instancji polegający na umorzeniu postępowania, zamiast na odmówieniu wznowienia postępowania. Wojewoda Wielkopolski, jednak w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego nie wydał decyzji reformatoryjnej. Tym samym organ w nieuzasadniony sposób przerzucił ciążący na nim obowiązek ponownego rozpoznania sprawy na organ I instancji, ograniczając się do wskazania błędu popełnionego przez ten organ. Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przesądził o konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, a stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Organ odwoławczy dokonał ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego, jednak nie orzekł co do meritum. Wojewoda wskazał, że z uwagi na fakt, iż podanie skarżącego zostało skierowane w stosunku do przyjętego przez Starostę Poznańskiego zgłoszenia - a więc w sprawie nie zakończonej decyzją ostateczną, to organ rozpatrujący wniosek w sposób prawidłowy nie wznowił postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a w sytuacji w której uznał, że nie jest możliwe załatwienie merytoryczne sprawy, nie uzasadnił jakie przesłanki przemawiają za takim sposobem postępowania. Sąd wskazuje, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona przez to, że przedmiotowy przepis przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: (1) postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O ile organ odwoławczy w swojej decyzji wyjaśnił jakiego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji, to w ogóle nie wskazał jaki zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym nie została w sprawie spełniona druga przesłanka warunkująca zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokona wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustali, czy jest on wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy dokona oceny, czy w przedmiotowej sprawie ewentualne uchybienie organu I instancji polegające na umorzeniu postępowania, w sytuacji w której powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 marca 2010 r. II SA/Rz 872/09 https://cbois.nsa.gov.pl). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.