IV SA/Po 904/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr.sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] nr [...] /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak W dniu [...] lipca 2005 r. M.W. złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w J. wniosek o przyznanie zasiłku na pokrycie wydatków związanych z wyposażeniem dzieci do szkoły. Pismami z dnia [...] lipca 2005 r. wskazany Ośrodek wezwał wnioskodawcę do uzupełniania dokumentacji w związku ze złożonym wnioskiem oraz do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w dniu [...] lipca 2005 r. o godz. 14.00. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza J. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. na podstawie art. 104 i art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz §2 ust. 3 i §7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku M.W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na wyposażenie dzieci do szkoły z powodu braku współpracy z Ośrodkiem polegającej na uniemożliwieniu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że mimo odebranego w dniu [...] lipca 2005 r. wezwania z dokładnym zaznaczeniem celu i terminu wizyty pracowników socjalnych nikogo nie zastano w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i tym samym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w tym dniu i o określonej godzinie było niemożliwe. Złożone pismem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2005 r. odwołanie od powyższej decyzji dotyczyło trzech decyzji wydanych przez organ I instancji, w tym także decyzji z dnia [...] nr [...]. Strona stwierdziła, że decyzja potwierdza nieprawdę i dlatego została zaskarżona w całości. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 138 §2 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 106 §4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) przesłanką konstytutywną ustalenia uprawnień wnioskodawcy do świadczeń z pomocy społecznej jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a według art. 107 ust. 1 wymienionej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Organ II instancji wskazał, że do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego niezbędna jest współpraca i współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc. W ocenie SKO zachowanie odwołującego, którym uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu oraz zebranie dokumentów świadczących o sytuacji rodzinno-bytowej uzasadniało umorzenie postępowania. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona przez M.W. za pośrednictwem organu II instancji, w terminie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji M.W. wskazał, iż złożył dotychczas kilkanaście wniosków o przyznanie pomocy społecznej i wszystkie zostały przez organ odwoławczy rozpatrzone w identyczny sposób. Zdaniem skarżącego w stosunku do jego osoby trwa zmowa milczenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn, aniżeli podano w jej treści. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, polegające na wadliwym zastosowaniu przez organ I instancji instytucji umorzenia postępowania oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.) organ administracji państwowej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 k.p.a. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie oraz ustalonego stanu faktycznego sprawy. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. gdy (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). Z kolei Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 §1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, a akta administracyjne sprawy nie zawierają informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania. Tym samym sprawa ta podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z §2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672) wywiad taki przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pomimo dokładnego oznaczenia w wezwaniu daty i celu wizyty pracowników socjalnych, w oznaczonym czasie nie było nikogo w miejscu zamieszkania skarżącego. Nie oznacza to jednak, że skarżący swoim zachowaniem doprowadził do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a., za wadliwe uznać należy umorzenie postępowania przez organ I instancji oraz późniejsze utrzymanie w mocy takiego rozstrzygnięcia przez rozpatrujące sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Niemożność przeprowadzenia wywiadu w konkretnej, podanej wcześniej dacie i godzinie jest, zdaniem Sądu, taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro więc skarżący spowodował brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jego żądanie o przyznaniu pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach z zakresu pomocy jest niezwykle ważna. Jest bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z 07 maja 2002 r. sygn. I SA 3337/01). Z tych powodów, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przepisu art. 152 tej ustawy Sąd nie zastosował, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak jf