IV SA/Po 904/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji i zobowiązania do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] zmieniającą decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Burmistrz [...] ustalił odpłatność R. R. za pobyt matki J. R. w Domu Pomocy Społecznej [...]) w [...] w wysokości [...] zł miesięcznie (k.44 akt adm.). Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 – obecnie: Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm. - dalej jako: k.p.a.) uchyliło w całości decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] i orzekło w sprawie merytorycznie o ustaleniu dla R. R. odpłatności za pobyt Matki w Domu Pomocy Społecznej (k.45 akt sąd.). Skarga na tę decyzje została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2017 r. sygn. IV SA/Po 1/17. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Burmistrz [...] zmienił uchyloną już decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w ten sposób, że od września 2017 r. odpłatność wynosić miała [...] zł. W pozostałym zakresie decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. pozostawiono bez zmian (k.21 akt adm.). Decyzja ta stała się ostateczna (k. 63 akt sąd.). W dalszej kolejności, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Burmistrz [...] zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w ten sposób, że od maja odpłatność miała wynosić [...] zł, a w pozostałym zakresie decyzję pozostawiono bez zmian. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wniósł R. R., domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. zobowiązującą R. R. (powinno być R. – uw. Sądu) do ponoszenia odpłatności za pobyt matki J. R. w Domu Pomocy Społecznej powadzonym przez [...] w [...] w ten sposób, iż od maja 2018r. odpłatność tą ustalił w wysokości [...] zł. Kolegium zauważyło, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej określającą wysokość gwarantowanego minimalnego poziomu dochodu na osobę w rodzinie. Wyjaśniono, że ustalenia dokonane zostały w toku wywiadu środowiskowego o prowadzeniu przez R. R. wspólnego gospodarstwa z rodziną w 4 osobowym składzie oraz przedłożone przez niego zaświadczenia o dochodach rodziny w marcu 2018r. Z ustaleń tych wynikało - jak wyjaśniło Kolegium - że dochód rodziny wynosi [...] zł, w przeliczeniu na osobę - [...] zł. Wskazano, że poziom dochodu w rodzinie R. R. przekraczająca gwarantowany poziom, tj. [...] zł ( [...] zł x 300% ) i wyznacza wielkość jego zobowiązania z tytułu ustawowego obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w [...]. Kolegium podkreśliło, że decyzja z [...] kwietnia 2018 r. jest [...] wydaną w sprawie obciążenia opłatą R. R.. Wyjaśniono, że pierwotną decyzją ustalającą dla R. R. opłatę za pobyt jego Matki w Domu Pomocy Społecznej w [...] "była decyzja reformatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...] września 2016r." wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalająca opłatę w wysokości [...] zł ( za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] lipca 2016r. oraz w wysokości [...] zł miesięcznie poczynając od [...] sierpnia 2016r. Wskazano, że zmiana wysokości tak orzeczonej opłaty nastąpiła następnie ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r.( [...] zł od września 2017r.) i to ona w rozpatrywanej sprawie podlegała weryfikacji w zakresie wysokości opłaty na okres po wydaniu kolejnej decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2018r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania wskazując, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ jest okolicznością bezsporną, że na wniosek R. R. z grudnia 2016 r. zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie skierowania J. R. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Postępowanie wywołane tym wnioskiem nadal jest w toku. Kolegium wyjaśniło jednak, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016r. o skierowaniu J. R. do domu pomocy społecznej jest nadal ostateczna i wywołuje związane z nią skutki prawne. Jest zatem objęta wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Kolegium zaakcentowało, że przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniająca wysokość opłaty jedynie wobec R. R.. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło na czym opiera swoje ustalenia w sprawie i dokonało szczegółowego przedstawienia obliczeń, które – w ocenie tego organu – uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji. W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiódł R. R. podnosząc zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec faktu, że dokonano zmiany uchylonej już wcześniej decyzji, która w dacie dokonywania jej zmiany nie pozostawała już w obrocie prawnym. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie art. 7, art. 10 § 1, 11, art. 15, art. 77§ 1, art. 8 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. W skardze zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017, poz. 1769 – obecnie: Dz.U. z 2018, poz. 1508 - dalej jako: u.p.s.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – obecnie: Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. - dalej jako: k.p.a.). Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 106 ust 5 u.p.s., który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, należało mieć na uwadze fakt, że postępowanie dotyczące wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter wieloetapowy. Ustawodawca wprowadził powoływanym w niniejszej sprawie przepisem art. 106 ust.5 u.p.s. lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a., obligujący organ do wydania decyzji, w razie zaistnienia określonych tym przepisem przesłanek. Przystępując więc do omówienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy odnieść się do mającej fundamentalne znaczenie w okolicznościach badanej sprawy decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd w ramach ciążących na nim obowiązków stwierdził działając z urzędu, w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 614/05 Lex 250265, że w ustawie p.p.s.a. brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy", a mając na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operuje przywołany wyżej przepis, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w art. 135 p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435). Podobnie (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wyd. 5 , s. 629). W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. orzeczono o zmianie decyzji, która została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego, prawomocną decyzją Kolegium z dnia [...] września 2016 r. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że zmiana decyzji nieistniejącą w obrocie prawnym, bo wcześniej już uchylonej przez organ II instancji stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 05 kwietnia 2005 r. sygn. II SA/Gd 1512/02). Nie może również ulegać wątpliwości, że w przypadku gdy organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł reformatoryjnie, sam określając wysokość zobowiązań (zwiększając lub zmniejszając ich zakres), to wówczas decyzją, która podlega zmianie lub uchyleniu we wskazanym wyżej trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., jest decyzja drugoinstancyjna. W takim bowiem przypadku źródłem uprawnień wynikających z decyzji jest ostateczna decyzja organu odwoławczego (por. M. Kotulski, Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej, Samorząd terytorialny 2008, nr 3, s. 36-46, wyd/El). Zatem w okolicznościach badanej sprawy jedyną decyzją jaka mogła zostać zmieniona w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. w 2017 r., po uchyleniu przez Kolegium decyzją z dnia [...] września 2016 r. (k. 45 akt sąd.) decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r. (k. 44 akt adm.) była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Kolegium z dnia [...] września 2016 r. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagę na ten fakt pośrednio zwróciło samo Kolegium wskazując, że "pierwotną decyzją ustalającą dla Pana R. R. opłatę za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej w [...] (...) była decyzja reformatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...].09.2016 r. wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (...)" – s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skoro zatem ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. (k. 21 akt adm.) orzeczono o zmianie usuniętej już wcześniej z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., to należało tę decyzję, jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a) wyeliminować z obrotu prawnego, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku. Konsekwencją kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] była wadliwość zmieniającej tę decyzję, decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Należy, bowiem wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w badanej sprawie, bowiem wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. poprzedzała sekwencja wcześniejszych działań organów administracji publicznej, zgodnie z którą rażąco naruszająca prawo decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. stanowiła podstawę wydania orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. zmieniającego wspomnianą decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2568/16). Jednocześnie, organ II instancji utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco naruszył art. 138 § 1 k.p.a. Granice działania organu II instancji zakreśla art. 138 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, do czego uprawnia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja organu I instancji jest decyzją prawidłową z punktu widzenia zgodności z prawem, jeżeli natomiast rozstrzygnięcie jest wadliwe, organ odwoławczy obowiązany jest wadliwość tę usunąć, co wynika z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji w całości lub w części i w tym zakresie rozstrzygnięcia co do istoty albo zakończenia w inny sposób postępowania przed organem w II instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że organ II instancji, który utrzymuje w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności (decyzja organu I instancji zmieniła decyzję zmieniającą decyzję nieistniejącą), dopuszcza się rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje nieważność decyzji odwoławczej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tej sytuacji, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. jako wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a) również należało wyeliminować z obrotu prawnego, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku. W tej sytuacji, konieczne staje się wskazanie organu, który jest właściwy do dokonania zmiany reformatoryjnej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2016 r. w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s.. Przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw systemowych wykładnia przepisów prawa wskazuje, że we wszystkich sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej (a taką decyzją jest również decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s.) należących do właściwości gminy organem właściwym do jej wydania w pierwszej instancji będzie wójt (a de facto o osoby upoważnione przez wójta). Tym samym również w przypadku, gdy decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest decyzja drugoinstancyjna, organem właściwym do jej zmiany lub uchylenia w rozumieniu art. 106 ust. 5 u.p.s. będzie organ pierwszej instancji (por. M. Kotulski, Ibidem). W tej sytuacji rzeczą organu I instancji będzie ponowne poczynienie ustaleń faktycznych, a następnie ich weryfikacja w kontekście przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. Jeżeli w ocenie organu zaistnieją przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] września 2016 r. w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., to uczyni to organ I instancji. Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie nieważności wskazanych w pkt 1 i 2 sentencji wyrku decyzji, nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji wyroku. Na zasądzone od organu koszty postępowania składa się kwota wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącego ustalona w wysokości [...] zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa.