IV SA/Po 905/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W.. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od W. Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów sądowych oraz kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 kpa, z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej w O. W.. Przy ul.B., na działce nr [...] obręb [...] do czasu rozstrzygnięcia o ważności decyzji pozwolenia na budowę S. O. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że W. S. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej w związku z wykonaniem wszystkich robót budowlanych, na które uzyskała pozwolenie na budowę decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Do złożonego wniosku dołączyła dokumenty wymagane zgodnie z art. 56 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.). W dniu [...].08.2010r. wpłynęła decyzja W. Wlkp. Z dnia [...] lipca 2010r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010r., będąca następstwem postanowienia Wojewody W.. z dnia [...] czerwca 2010r. o wstrzymaniu wykonania decyzji pozwolenia na budowę. Mając na względzie fakt, iż decyzja pozwolenia na budowę, co do której wstrzymano jej wykonanie a następnie stwierdzono nieważność, nie może stanowić podstawy wydania następnej innej decyzji zależnej od poprzedniej, organ zawiesił niniejsze postępowanie. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu skarżąca W. S. domagała się wydania pozwolenia na użytkowanie myjni, ponadto podniosła, iż wykonanie decyzji Wojewody W.. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło po zakończeniu budowy myjni i uprzątnięciu placu budowy. Wpis kierownika budowy o zakończeniu budowy widnieje pod datą [...].07.2010r., a wpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W.. o wstrzymaniu budowy w dzienniku widnieje pod datą [...]07.2010r. Decyzja Wojewody dotyczyła pozwolenia na budowę, które zostało zrealizowane. Pozwolenie na budowę było jedynym prawomocnym dokumentem bezpośrednio związanym z inwestycją myjni. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji pozwolenia na budowę myjni, jak i decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji pozwolenia na budowę zostały zaskarżone przez odwołującą do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 oraz art.123 par 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że skoro budowa myjni samochodowej posadowionej na działce [...] była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010r.; organami właściwymi w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są inne niż PINB organy administracji; w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy ustalić czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, to zagadnieniu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę należy przypisać zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy pozwolenia na użytkowanie. Jest ono zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 par 1 pkt 4 kpa. Obowiązkiem więc organu nadzoru budowlanego I instancji było zwieszenie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej myjni ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ sprawy nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tejże myjni. W. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, stwierdzenie że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest : 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy, stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie; 2. art. 16 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych; 3. art. 57 ust.1 pkt 2 lit.a w zw. z art.59 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że toczące się postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty, iż inwestor zobowiązany jest prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. O ile wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić mu realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Okoliczność wykonania tych robót na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Późniejsze zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę , nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 24.04.2008r. IISA/Wr 93/08). W niniejszej sprawie prace budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę w okresie jej ważności. Prace budowlane zostały zakończone do dnia [...].07.2010r. Tego dnia po południu skarżąca odebrała postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznać zatem należy, że całość prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie została wydana w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę (nieważność tej decyzji stwierdzona została dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r., a więc już po zakończeniu robót budowlanych i złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.). Kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinna zatem być brana pod uwagę przy ocenie czy istnieje podstawa do wydania pozwolenia na użytkowanie, skoro prace budowlane zostały wykonane w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, przed stwierdzeniem (i to nieprawomocnym) jej ważności. Odmienne stanowisko organu prowadzi do naruszenia zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art.16 par 1 kpa., bowiem oznaczałoby to, że skarżąca nie może realizować inwestycji na podstawie ostatecznej, istniejącej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora z dnia 28 lipca 2010r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – myjni samochodowej. Stosownie do treści art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia - Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor zobowiązany jest prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. O ile więc inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Natomiast istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia stwarza dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Okoliczność wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, co winno zostać utrwalone protokołem, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę. Błędny jest pogląd, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż są to dwa odrębne postępowania w znaczeniu procesowym i regulowane różnymi przepisami, chociaż mogą dotyczyć tego samego obiektu budowlanego. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie tj. organ nadzoru budowlanego nie bada prawidłowości projektu i ewentualnych jego wad, bo to nie leży w jego kompetencji, ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z projektem i czy nadaje się do użytkowania. Nieprawidłowość projektu czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę badane są w postępowaniu o pozwolenie na budowę i ewentualnie w postępowaniu nadzorczym organów architektoniczno-budowlanych (tak wyrok WSA w Warszawie z 17.06.2008r. VII SA/Wa 2149/07). Późniejsze zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Mogący się pojawić spór, czy istotnie roboty budowlane wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę, powinien zostać rozstrzygnięty w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. W niniejszej sprawie jak wynika z wpisów w dzienniku budowy nr [...] w dniu [...]07.2010r. zakończono roboty budowlane zgodnie z dokumentacją projektową i teren budowy został uporządkowany, zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone dnia [...].07.2010r. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana dnia [...] lipca 2010r. ( w aktach administracyjnych brak zwrotnego poświadczenia odbioru tej decyzji od skarżącej). Jednakże nie ulega wątpliwości, iż nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę została stwierdzona już po zakończeniu robót budowlanych i złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zdarzenie prawne w postaci stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w zawisłej sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tym bardziej, że w dacie [...] sierpnia 2010r. wydawania przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie do czasu rozstrzygnięcia o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, istniała już w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę (data jej wydania to [...] lipca 2010r.).Co prawda w rozpatrywanej sprawie zostało wstrzymane wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postępowania nieważnościowego, postanowieniem Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010r., jednakże doręczone skarżącej według jej oświadczenia dopiero dnia [...] lipca 2010r. ( w aktach administracyjnych brak również zwrotnego poświadczenia odbioru od skarżącej tego postanowienia). Mając na względzie powyższe uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej. Zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane wskutek błędnej wykładni unormowania zawartego w 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" w zw. z art.59 ust.5 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji tej błędnej wykładni z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego zawieszenia przedmiotowego postępowania. Rozpoznając sprawę organ winien wydać decyzję merytoryczną. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a zasądzając od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów i radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata, radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).