IV SA/Po 91/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skarg R. Sz. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...]10; [...] w przedmiocie zasiłków celowych oddala skargi Pismem z dnia [...] września 2010 r. R. Sz. (zwany dalej wnioskodawcą, odwołującym albo skarżącym) złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (dalej MOPR) wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie dziennie jednego gorącego posiłku oraz zapłatę rachunku za gaz. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Dyrektor MOPR (zwany dalej organem I instancji) działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7 pkt 1, 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, 2, art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), art. 2, 3, 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. 2005 r, nr 267, poz. 2259 ze zm., dalej upw), § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. 2006 r., nr 25, poz.186 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2006 r.) oraz art. 104, 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm., dalej kpa) przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w postaci dofinansowania do gorących posiłków w kwocie [...] zł, określając termin wypłaty wskazanej powyżej kwoty do dnia 30 września 2010 r. oraz nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w roku bieżącym może być przyznana pomoc w formie gorącego posiłku, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego lub w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł, natomiast ustawowe kryterium dochodowe rodziny stanowi iloczyn kwoty 351 zł i liczby osób w rodzinie. Po rozpatrzeniu wniosku na podstawie przedłożonych dokumentów organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Pismem z dnia [...] października 2010 r. wnioskodawca zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej SKO albo Kolegium) wnosząc odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że przyznane jemu świadczenie na dofinansowanie gorących posiłków zostało w sposób nieuprawniony obniżone o [...] zł w porównaniu do dotychczasowej jego wysokości. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powołując się na akta administracyjne sprawy SKO wskazało, że MOPR przeprowadzając aktualizację wywiadu środowiskowego ustalił, że miesięczny dochód wnioskodawcy wynosi 108,85 zł. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że odwołujący jest długotrwale bezrobotny i nie wykazuje aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia. Nie podejmuje żadnych zajęć zarobkowych mogących poprawić jego sytuację materialną, mimo że pozwala mu na to zarówno wiek jak i stan zdrowia. Odwołujący odrzucił też, bez podania powodu, możliwość bezpłatnego podniesienia kwalifikacji w formie kursu zorganizowanego przez Państwowy Urząd Pracy w Lesznie. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy list wypłat wynika, że odwołujący wielokrotnie korzystał ze środków pomocy społecznej, w okresie od 1 grudnia 2009 r. do 1 września 2010 r., łącznie w kwocie [...] zł, co stanowi [...] zł miesięcznie. W toku rozpatrywania sprawy SKO wskazało, że sporna jest pomiędzy stronami kwota przyznanej pomocy. Organ I instancji przyznał odwołującemu pomoc w wysokości 120,00 zł miesięcznie. Domaga się on natomiast kwoty 150,00 zł miesięcznie. Kolegium wyjaśniło w tej materii, że decyzja o przyznaniu pomocy w trybie upw ma charakter uznaniowy. MOPR przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie w sposób prawidłowy, wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności sporządził aktualizację wywiadu środowiskowego i ustalił stopień zaangażowania skarżącego w samodzielne przezwyciężenie swoich problemów. Zdaniem Kolegium w sposób prawidłowy organ I instancji dokonał również wykładni wskazanych w decyzji z dnia [...] września 2010 r. przepisów. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. R. Sz. złożył skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA). Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO. W uzasadnieniu R. Sz. zwrócił uwagę, że nie zwracał się on do organu I instancji z wnioskiem o dofinansowanie zakupu gorących posiłków, tylko pokrycie ich w całości, ponieważ jest on pozbawiony jakiegokolwiek dochodu. Tymczasem SKO nie podjęło próby weryfikacji zgodności i wiarygodności zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, odnosząc się w jednostronny sposób do argumentów przedstawionych przez pracowników MOPR-u. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że nie domagał się on kwoty 150,00 zł. Wniósł on o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność rzetelnej oceny kosztów ponoszonych na dzienne wyżywienie. Tymczasem Kolegium nie dopuściło tego dowodu uznając, że byłby on zbyt kosztowny, dopuszczając się tym samym bezczynności oraz naruszenia art. 75 § 1 kpa. Skarżący zwrócił nadto uwagę na swoją złą sytuację zdrowotną oraz finansową, załączając do skargi zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r., orzeczenie lekarza ZUS z dnia [...] października 2010 r., decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy (k. 4-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], SKO wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko Kolegium powtórzyło dotychczasową własną argumentację podkreślając, że nie istnieje podstawa prawna pozwalająca na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Ponadto uprawnienia wynikające z ups i upw mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może zostać przyznana pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku. Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. W postępowaniu przeprowadzonym w toku rozpatrywania sprawy skarżącego ustalono, że jest on osobą, która nie wykazuje aktywności w kierunku przezwyciężenia swoich problemów, a pomoc społeczną traktuje jak podstawowe źródło utrzymania. Względy zdrowotne, wiek jak i wykształcenie pozwalają skarżącemu podjąć pracę zarobkową. Mimo tego prezentuje on bierną postawę zarówno odnośnie poszukiwania pracy jak i ewentualnego podnoszenia kwalifikacji (k. 9-12, 13-16 akt sądowych). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 91/11, WSA połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Po 91/11 oraz IV SA/Po 92/11 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Po 91/11. W sprawie o sygn. akt IV SA/Po 92/11, decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Dyrektor MOPR działając na podstawie art. 3 ust.4, art.4, art. 7 pkt 1, 4, art. 8 ust. l pkt 1, art. 39 ust. l, 2, art. 45 ust. l pkt l ups, art. 2, 3, 5 upw, § 6 rozporządzenia z 2006 r. oraz art. 104, 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm., dalej kpa) przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w postaci dofinansowania do śniadań i kolacji w kwocie [...] zł, określając termin wypłaty wskazanej powyżej kwoty do dnia 30 września 2010 r. oraz nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pismem z dnia [...] października 2010 r. wnioskodawca kwestionując niskie dzienne stawki zakupu śniadań oraz kolacji. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji ustalając sytuację bytową odwołującego oraz zwracając uwagę na uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu pomocy w trybie upw. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. R. Sz. złożył skargę do WSA na powyższą decyzję Kolegium, podnosząc takie same argumenty, jak w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Kolegium nr [...] (k. 4-5 akt sądowych IV SA/Po 92/11). SKO pismem z dnia v stycznia 2011 r., nr [...] wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie (k. 9-12 akt sądowych IV SA/Po 92/11). Pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżący nawiązując do złożonej w dniu [...] grudnia 2010 r. skargi na decyzje SKO z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] oraz [...] wskazał, że Kolegium nie podjęło żadnych kroków celem ustalenia stanu faktycznego spraw, wykazując się bezczynnością w ich załatwieniu, naruszając w ten sposób art. 75-81 kpa. Skarżący zauważył przy tym, że we wcześniejszym okresie roku 2010 r. organ I instancji przyznawał pomoc na śniadania i kolacje w kwocie 4,60 zł dziennie, natomiast skarżącemu obecnie przyznano pomoc finansową na śniadania i kolacje w łącznej kwocie 1,70 zł. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy obniżenie kwot przyznawanych świadczeń na posiłki pozostaje adekwatne do rzeczywistych kosztów ich zakupu. Skarżący wskazał nadto na naruszenie przez organy administracji art. 119 ust. 2 pkt 1-4 ups (k. 33-35 akt sądowych o sygn. IV SA/Po 91/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożone skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych na podstawie których Kolegium utrzymało w mocy decyzje organu I instancji przyznające skarżącemu świadczenie pieniężne na miesiąc wrzesień 2010 r. na dofinansowanie do gorących posiłków w kwocie [...] zł oraz do śniadań i kolacji w kwocie [...] zł, Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. Orzekając zgodnie z art. 133 § 1 ppsa na podstawie akt sprawy Sąd miał również na względzie, że w roku 2010 r. budżet Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. wynosił łącznie [...] zł. Na zasiłki celowe w okresie od stycznia do września 2010 r. wykorzystano kwotę [...] zł, którą przyznano [...] rodzinom. W tym samym czasie pomocą w formie zasiłków okresowych objęto [...] rodzin, wykorzystując łączną kwotę [...] zł. Natomiast pomocą państwa w zakresie dożywiania objęto w powyższym okresie [...] rodzin, wydatkując łącznie [...] zł. Sumarycznie w okresie od stycznia do września 2010 r. w ramach świadczeń z zakresu pomocy społecznej wydatkowano [...] zł, co stanowiło [...] % zaplanowanych środków, bez uwzględnienia faktur za obiady i przedszkola oraz za bony do sklepu i leki, które wpływają do organu I instancji po zakończeniu danego miesiąca. Podstawą prawną działania organów administracji w rozpoznawanej sprawie były przepisy ups, upw oraz rozporządzenia z 2006 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 upw, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups. Stosowanie do art. 7 upw, do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w świetle których udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma i to w formie i wysokości, jakiej oczekuje (wyrok WSA z dnia 17.03.2011 r., sygn. akt II SA/Lu 81/11, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA z dnia 02.12.2010 r., sygn. akt II SA/Op 489/10, baza orzeczeń NSA). Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa on za najbardziej właściwe. Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Kontrola sądowa sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, lex nr 78302), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie jemu świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy obu instancji w prawidłowy sposób ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe o którym stanowi art. 5 ust. 1 upw. Wydanie decyzji w omawianej sprawie zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym dokonaniem aktualizacji przeprowadzonego ze skarżącym wywiadu środowiskowego, a rozstrzygnięcie zostało uzasadnione. Organy obu instancji co prawda nie zawarły w swoich ustaleniach informacji na temat ilości środków finansowych, którymi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L., w 2010 r. na zadania z zakresu pomocy społecznej, tym niemniej z uwagi na to, że w procesie sądowej kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych oraz poprzedzającego ich wydanie postępowania Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, WSA uwzględnił znajdującą się w aktach administracyjnych informację dotyczącą kwotowego wykorzystania przez organ I instancji środków finansowych na różne formy pomocy społecznej w okresie od stycznia do września 2010 r. Biorąc zatem pod uwagę możliwości finansowe organu I instancji oraz liczbę osób oczekujących na udzielenie pomocy należało uznać, że wysokość przyznanych skarżącemu środków pieniężnych na zakup żywności nie została ustalona w sposób arbitralny, lecz z uwzględnieniem wszystkich czynników z jednej strony odnoszących się do sytuacji materialnej skarżącego, a z drugiej strony do możliwości finansowych organu I instancji i konieczności niesienia pomocy innym potrzebującym. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wyceny wyżywienia przypadającego dziennie na śniadanie, obiad i kolację, organy obu instancji trafnie uznały, że w sprawie nie zaistniała konieczność sięgnięcia po ten środek dowody. Art. 84 § 1 kpa uzależnia dopuszczalność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego od zaistnienia w sprawie wiadomości specjalnych, wykraczających poza zakres wiadomości oraz doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i niemożliwych do ustalenia bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych, z którymi wiąże się rozpatrywane zagadnienie (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 442 oraz podana tam literatura i orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wiadomości specjalne, które uzasadniałyby powołanie biegłego. Wiedza na temat cen produktów żywnościowych jest powszechnie dostępna dla ogółu społeczeństwa, natomiast przyznana skarżącemu pomoc finansowa nie miała na celu pokrycie w zupełności kosztów zakupu posiłków, tylko właśnie udzielenie pomocy na miarę możliwości finansowych organu I instancji, sytuacji zdrowotnej skarżącego oraz potrzeb wszystkich potrzebujących. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi. ja