IV SA/Po 910/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy na obiekt usługowo-biurowy budynku znajdującego się na posesji przy [...]. W trakcie postępowania ustalono, iż inwestor, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], prowadzi na wspomnianej posesji roboty budowlane polegające na przebudowie budynku warsztatu ślusarstwa ogólnego na obiekt usługowo-biurowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu [...] maja 2008 r. PINB postanowieniem nr [...] zobowiązał inwestora do przedstawienia ekspertyzy technicznej, która będzie zawierała ocenę techniczną wykonanych robót w przedmiocie ich zgodności z przepisami, normami i zasadami sztuki budowlanej oraz inwentaryzację budowlaną obiektu zawierającą uzgodnienia rzeczoznawców do spraw ochrony przeciwpożarowej, sanitarno-higienicznych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Po przedłożeniu wymaganej ekspertyzy, PINB decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazał inwestorowi w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczną, zamurować otwory okienne znajdujące się w ścianie południowej przedmiotowego budynku w poziomie parteru i nadmurować ściany studzienki przy otworze drzwiowym i okiennym od strony południowej budynku, do takie samego poziomu, jak studzienki od strony wschodniej. Na skutek odwołania inwestora, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. – wydaną, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie "p.b.") - PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: – zamurowaniu otworów okiennych znajdujących się w ścianie południowej przedmiotowego budynku w poziomie parteru, – zamurowaniu otworu drzwiowego i okiennego, znajdujących się w ścianie południowej przedmiotowego budynku w poziomie piwnicy, w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Uzasadniając organ I instancji wskazał, że przebudowany budynek nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie"), w zakresie dotyczącym odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jak wynika z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji, południowa ściana przedmiotowego budynku znajduje się w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką nr[...] (posesja przy ul. [...]). Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, w przypadku budynku na działce budowlanej zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z działką sąsiednią, budynek ten należy sytuować w odległości od granicy nie mniejszej niż 4 m. PINB stwierdził, że istniejące okno oraz drzwi na poziomie piwnicy w ścianie południowej przedmiotowego budynku nie znajdują się całkowicie poniżej poziomu terenu, w związku z czym nie ma w tym przypadku zastosowania przepis § 12 ust. 7 Rozporządzenia, zgodnie z którym odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Odwołania od opisanej decyzji PINB złożyli: B. D. (właściciel działki sąsiedniej nr [...]) oraz inwestor, z tym że ten ostatni zaskarżył decyzję tylko w części nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego i okiennego, znajdujących się w ścianie południowej przedmiotowego budynku w poziomie piwnicy, domagając się uchylenia decyzji w tej części. W ocenie inwestora w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 12 ust. 7 Rozporządzenia, gdyż objaśnienia użytego w tym przepisie pojęcia "podziemnej części budynku" należy upatrywać w zawartej w § 3 pkt 21 Rozporządzenia definicji piwnicy, przez którą należy rozumieć "kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu", co w niniejszym przypadku jest spełnione. Po rozpatrzeniu obu odwołań WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle definicji "kondygnacji podziemnej" i "piwnicy" zawartych w Rozporządzeniu oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji sporna część budynku nie jest kondygnacją podziemną, bowiem nie jest zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a mianowicie nie jest zagłębiona od strony południowej. Poziom działki sąsiedniej nr [...] znajduje się na wysokości ok. 57 cm od poziomu wejścia do przedmiotowego budynku od strony południowej. W rezultacie sporną część obiektu należy uznać za kondygnację nadziemną, przy czym ze względu na fakt, iż poziom jej podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu, można uznać tę kondygnację za piwnicę. To jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie uzasadnia zastosowania w sprawie przepisu § 12 ust. 7 Rozporządzenia, prawidłowo więc PINB nałożył na inwestora obowiązki wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję WWINB - w części utrzymującej w mocy tę część decyzji PINB, która nakłada obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego i okiennego, znajdujących się w ścianie południowej przedmiotowego budynku w poziomie piwnicy - złożył inwestor pismem z dnia [...] września 2010 r. Opierając się na zarzutach podnoszonych już w odwołaniu od decyzji PINB, tj. dotyczących naruszenia: 1) prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 107 § 1 k.p.a. - nie wskazanie w decyzji podstawy materialnej, na której oparto się przy nałożeniu obowiązków oraz 2) prawa materialnego, poprzez: a) błędne zastosowanie w uzasadnieniu przepisu § 12 ust. 1 Rozporządzenia, b) niezastosowanie przepisu §12 ust. 7 Rozporządzenia, c) błędne zastosowanie przepisu § 3 pkt 17 i pkt 21 Rozporządzenia, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji WWINB w zaskarżonej części, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu rozpatrzenia niniejszej skargi, przeprowadzenie dowodów znajdujących się w aktach sprawy i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że sporna część budynku ze wszystkich stron zagłębiona jest co najmniej do połowy jej wysokości, z tego względu winna być uznana za kondygnację podziemną, a w konsekwencji winien być zastosowany przepis § 12 ust. 7 Rozporządzenia. Objaśnienie użytego w tym przepisie pojęcia "podziemnej części budynku" daje, zdaniem skarżącej, przepis § 3 pkt 17 Rozporządzenia, zgodnie z którym pod pojęciem "kondygnacja podziemna" należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Zgodnie z § 12 ust. 7 Rozporządzenia dla podziemnej części budynku odległości od granicy z sąsiednią działką nie ustala się. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego stwierdzono, że jedna z wykazywanych przez organy administracji stron postępowania administracyjnego, K. R. (właściciel, wraz z żoną, sąsiedniej posesji przy ul. [...]), zmarł w dniu [...] kwietnia 2006 r. (k. 54 akt sądowych), a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) decyzji będącej przedmiotem skargi. W szczególności, w uznaniu Sądu, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na ujawniony w toku postępowania sądowego fakt śmierci K. R., uznawanego przez organy administracji za jedną ze stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nieuwzględnienie tego faktu przez organy administracji było niewątpliwie uchybieniem proceduralnym, które mogłoby ewentualnie skutkować zarzutem pozbawienia strony (tu: spadkobierców zmarłego) możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela to stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego na taki zarzut może skutecznie powoływać się jedynie strona dotknięta takim uchybieniem, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, z aprobującą glosą J. Borkowskiego; OSP nr 2/2011, poz. 23). Ryzyko wysunięcia takiego zarzutu w niniejszej sprawie dodatkowo minimalizuje fakt, iż możliwość czynnego udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organami obu instancji miała zapewnioną przez cały czas żona zmarłego, E. R. Mając wszystko to na względzie, w uznaniu Sądu, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że istotne okoliczności faktyczne nie były w niniejszej sprawie sporne. W szczególności nie budziła wątpliwości okoliczność, iż przedmiotowa część budynku, określana w zaskarżonej decyzji mianem piwnicy, nie znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Jedyna rozbieżność dotyczyła tego, czy piwnica ta, od strony południowej, jest zagłębiona powyżej połowy jej wysokości (jak twierdziła skarżąca), czy też nie jest w ogóle zagłębiona, a poziom terenu działki sąsiedniej nr [...] znajduje się na wysokości ok. 57 cm od poziomu wejścia do przedmiotowego budynku od strony południowej (jak ustalił WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Przywołana rozbieżność pozbawiona jest jednak doniosłości z punktu widzenia istoty sporu, która w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 7 Rozporządzenia, czy też należy stosować regułę ogólną z § 12 ust. 1 Rozporządzenia. W myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 Rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z kolei zgodnie § 12 ust. 7 Rozporządzenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iżby pojęcie "podziemnej części budynku" w rozumieniu przywołanego przepisu § 12 ust. 7 Rozporządzenia należało utożsamiać z "kondygnacją podziemną", zdefiniowaną w § 3 pkt 17 Rozporządzenia, i w rezultacie objaśniać je przez odwołanie się do tej definicji. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu stoi jedna z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, określana mianem zakazu wykładni synonimicznej, w myśl której różnym zwrotom użytym w tekście aktu prawnego nie należy nadawać tego samego znaczenia (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 118). Termin "podziemna części budynku", w braku definicji legalnej, należy wykładać zgodnie z jego słownikowym znaczeniem. W analizowanym tu kontekście "podziemny" znaczy tyle co "znajdujący się, przebiegający pod powierzchnią ziemi, wykonany pod ziemią" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 3, Warszawa 2003). W rezultacie na gruncie § 12 ust. 7 Rozporządzenia należy ograniczyć się do badania, czy sporna część budynku znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego go terenu – o czym przywołany przepis wyraźnie stanowi. Ponieważ w sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa część budynku (piwnica) od strony południowej nie znajduje się całkowicie poniżej poziomu terenu, to organy administracji trafnie stwierdziły brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisu § 12 ust. 7 Rozporządzenia. Zarazem, skoro niesporną jest również okoliczność usytuowania przedmiotowego budynku od strony południowej w odległości 3 m od działki sąsiedniej, to nie ulega wątpliwości, że od tej strony budynek powinien być pozbawiony otworów okiennych i drzwiowych – co wprost wynika z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. W konsekwencji organy administracji zasadnie nałożyły na inwestora obowiązek zamurowaniu otworu drzwiowego i okiennego, znajdujących się w ścianie południowej przedmiotowego budynku w poziomie piwnicy. Szczegółową podstawę materialnoprawną nałożenia tego obowiązku stanowił powołany wyżej przepis § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, co jasno wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji i co nie budzi również wątpliwości skarżącej, skoro w swej skardze zarzuca ona m.in. błędne zastosowanie przepisu § 12 ust. 1 Rozporządzenia. Z tych względów również zarzut skarżącej naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego – art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez nie wskazanie w decyzji podstawy materialnej, na której oparto się przy nałożeniu obowiązków, nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. MZ