IV SA/Po 913/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus ( spr ) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi F.F. PHU "L." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F.F.- P.H.U "L." w P. kwotę 5615 zł ( pięć tysięcy sześćset piętnaście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ E. Makosz- Frymus /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak AT Burmistrz Miasta i Gminy w S., na podstawie art. 40 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004r., nr 204, poz. 2086 z póź. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1986r. nr 6 poz. 33 ze zm.), decyzją nr [...] z [...] orzekł o pobraniu kary pieniężnej za naruszenie ustawy o drogach publicznych przez firmę P.H.U. "L." F.F. Zdaniem organu wskazane naruszenie polegało na zajęciu pasa drogowego ulicy [...] w S., bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę pieniężną obliczono jako dziesięciokrotność opłaty stanowiącej iloczyn dni zajęcia pasa drogowego, powierzchni zajęcia oraz stawki. Przy czym, mimo że organ administracji ustalił okres zajęcia od 22 czerwca do 9 lipca 2004r., obliczając karę przyjął, że wskazany okres zajęcia odpowiada 49 dniom, wobec czego kara wyniosła 132.104 zł. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że 4 sierpnia 2004r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie pobrania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W toku tego postępowania, 19 sierpnia 2004r. sporządzony został protokół z udziałem przedstawiciela firmy "L.", z którego wynika, że inwestorem zadania związanego z budową kanalizacji sanitarnej była firma A. Roboty kanalizacyjne prowadzone były w okresie od [...] lutego 2004r. do [...] czerwca 2004r. i ten okres obejmowało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy S. Z notatki służbowej z [...] czerwca 2004r. oraz protokołu z [...] czerwca 2004r. wynika, że z uwagi na konieczność budowy ścieku przykrawężnikowego na całej długości, po obu stronach jezdni, nie można przystąpić do odtworzenia nawierzchni. Budowa wskazanego ścieku i odtworzenie nawierzchni jezdni, spowodowała zajęcie 674 m2 powierzchni jezdni w okresie od [...] czerwca 2004r. do [...] sierpnia 2004r., bez wymaganego zezwolenia. W związku z powyższym organ w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ustalił karę w wysokości 132.104 zł. Od wskazanej decyzji w ustawowym terminie skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi naruszenie przepisów § 11 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów, z 24 stycznia 1986r, przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, oraz art. 7 i 8 k.p.a. Nadto zdaniem skarżącego organ oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych ustaleniach faktycznych, albowiem jak wynika z sentencji decyzji, okres zajęcia wynosił nie 49 dni lecz 18; wskazany błąd w ocenie strony jest podstawą naruszenia prawa procesowego – art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że organ I instancji nie wykazał, która z przesłanek wskazanych w § 11 ust. 4 rozporządzenia przesądziła o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. Samo określenie "bez zezwolenia zarządcy drogi" jest zdaniem skarżącego niewystarczające i mało precyzyjne. W dalszym ciągu uzasadnienia odwołania skarżący wskazuje, że na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych organ administracji może jedynie karę wymierzyć, a nie ją pobrać. Ponadto skarżący budując przykrawężnikowe ścieki po obu stronach krawędzi jezdni, w swojej ocenie dokonywał czynności w zakresie przebudowy i remontu drogi, na które to czynności zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zezwolenie zarządcy drogi nie jest konieczne. Oprócz powyższego, skarżący zaprzeczył, jakoby pas drogi zajęty został w sposób opisany w decyzji, tj. na szerokość 2 m i wniósł o przesłuchanie na tę okoliczność JF. Dodatkowe roboty, które przedłużyły okres budowy wykonane zostały zaś na wyraźne polecenie pracownika organu, co wynika z treści notatki służbowej z [...] czerwca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wskazując, że nieuzasadniony jest zarzut odwołania podnoszący, że czynności wykonane przez skarżącego nie wymagają zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego budowa kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami nie jest związana z budową, remontem czy utrzymaniem dróg. Ponadto organ odwoławczy uznał, że skarżący nie przywrócił pasa drogi do poprzedniego stanu użyteczności w zakreślonym terminie, ani nie wystąpił o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogi. W ocenie SKO, organ I instancji działał z należytą starannością i podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego i zajętej powierzchni pasa drogi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 14 października 2005r. skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu i na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie opierając się na argumentach podniesionych w uzasadnieniu decyzji z [...]. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o nadesłanie czytelnego tekstu protokołu z dnia [...] sierpnia 2004r., oraz podanie na czyje zlecenie firma PHU "L." wykonywała ściek przykrawężnikowy przy ul. [...], a także o podanie jakie stanowisko zajął organ w związku z notatką służbową z [...] czerwca 2004r. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta i Gminy S. złożył pismo z [...] listopada 2006r. (k.33 akt), w którym podał, że notatka sporządzona [...] czerwca 2004r. jeszcze przed odtworzeniem nawierzchni, a odnosząca się do wykonania ścieku przykrawęznikowego, była zgodna z opinią inspektora nadzoru robót drogowych z ramienia Urzędu Miasta i Gminy S. Nadto załączono pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z 28 lutego 2003r. dotyczące projektu budowy kanałów w ulicach [...] i [...] w S. wraz z przyłączami (k. 34 akt), oraz przepisany maszynowo protokół z [...] sierpnia 2004r. (k. 35 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skarżący już w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z [...] wskazał na rozbieżność między wskazanym w części dyspozytywnej rozstrzygnięcia okresem zajęcia pasa drogowego, a uzasadnieniem decyzji i kwotą naliczonej kary. Skarżący słusznie podniósł, że wskazany przez organ okres zajęcia od 22 czerwca 2004r. do 9 lipca 2004r. nie jest równoważny 49 dniom; a taką liczbę dni przyjęto obliczając wysokość kary. Zaś w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazuje inną datę graniczną, a mianowicie [...] sierpnia 2004r. jako dzień w którym ustało zajęcie pasa drogowego. W szczególności wskazać należy, że organ I instancji nie wyjaśnił zaistniałej rozbieżności w drodze przysługującego mu w myśl art. 113 § 1 k.p.a. uprawnienia do sprostowania oczywistych omyłek pisarskich. Do zarzutu rozbieżności nie odniósł się organ odwoławczy, mimo tego że skarżący podnosił go zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazać należy, że organ drugiej instancji, podobnie jak i pierwszej, winien działać zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a., to jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Nadto zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, znajdującymi odbicie w art. 107§1 i 107§ 3 k.p.a. rozstrzygnięcie decyzji, musi być zgodne i winno wynikać z poczynionych ustaleń faktycznych. Decyzja wydana w pierwszej instancji, i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełniają tego warunku. Dlatego w toku postępowania administracyjnego powinno zostać ustalone, czym spowodowana jest rozbieżność między dyspozycją, a uzasadnieniem decyzji nr [...] z [...]. Uchybienie to winno zostać usunięte zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; bądź to przez organ odwoławczy w trybie kontroli instancyjnej, bądź przez organ I instancji, o ile pozwalał na to charakter uchybienia. W ocenie Sądu istotnym w niniejszej sprawie było ustalenie, na czyje polecenie skarżący wykonał ściek przykrawężnikowy. W odwołaniu podniesiono, że wskazane prace, które przedłużyły okres budowy zostały wykonane na wyraźne polecenie pracowników Urzędu Miasta i Gminy S., na potwierdzenie czego dołączono kopię notatki służbowej z 23 czerwca 2004r. Dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji (k.16). Organ odwoławczy nie zajął w tej sprawie stanowiska i nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2005r. do przedłożonej notatki. Organ I instancji wezwany przez Sąd do wskazania, na czyje polecenie wykonane zostały roboty dotyczące ścieku przykrawęznikowego, pismem z [...] listopada 2006r. nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi. Z powołanego dokumentu wynika jedynie, że zakres wykonanych przez skarżącego prac był zgodny z opinią inspektora nadzoru z ramienia Urzędu Miasta i Gminy S., oraz że opinia ta byłą propozycją rozwiązania technicznego. Okoliczność ta wymaga ustalenia w drodze postępowania dowodowego, brak bowiem jednoznacznego wyjaśnienia powodów, dla których skarżący wykonał wskazane prace, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem Sądu elementem koniecznym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a pominiętym przez organ odwoławczy, było także rozważenie zarzutu, wskazującego, że zajęcie przez skarżącego pasa drogi przy wykonywaniu ścieku przykrawężnikowego mieści się w zakresie celów związanych z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, czyli ustalenie, czy na przedmiotowe zajęcie jest, czy nie jest wymagane zezwolenie zarządcy drogi. Organ jedynie skrótowo wskazał, że nie sposób się zgodzić z zarzutem skarżącego, jakoby zajęcie pasa w związku z prowadzonymi przez niego robotami przy wykonaniu ścieku przykrawężnikowego, nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. W aktach administracyjnych brak jest natomiast dokumentów, pozwalających określić na jakiej podstawie zostały poczynione te ustalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Uwzględniając skargę w całości, zgodnie z art. 200 p.p.s.a, zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 5.615 zł – jak w punkcie II wyroku. Na wskazaną kwotę kosztów postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony, ustalone zgodnie z § 14 ust.2 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002r, nr 163, poz. 1349 ze zm.) w kwocie 3.600 zł, uiszczony w sprawie wpis stosunkowy w kwocie 2.000 zł zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2003r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 15 zł. O wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono jak w punkcie III wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/D. Rzyminiak-Owczarczak AT