IV SA/Po 916/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Ł. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...], na wniosek J. D. i S. D., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha wydzielając działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. Ł. S. (zwany dalej "Skarżącym") wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem uszczupliła powierzchnię będącej jego własnością działki nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a." – uwaga Sądu) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Organ uargumentował swoje rozstrzygnięcie tym, że Skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego, co sprawia, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niemożliwe. W ocenie Kolegium podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny - art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.n."), a taki interes przysługiwał J. D. i S. D. jako właścicielom dzielonej nieruchomości. Skoro więc podziału nieruchomości można dokonać jedynie na wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, to Skarżący jako osoba nieposiadająca tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie może skutecznie żądać podjęcia czynności w sprawie podziału tej nieruchomości zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący stwierdził, że art. 97 ust. 1 u.g.n. nie wskazuje kto jest stroną postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a skoro konsekwencje tego podziału wpływają na prawa Skarżącego to wówczas na podstawie art. 28 k.p.a., a także per analogia do przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami), należy mu przyznać status strony postępowania nieważnościowego. W ocenie Skarżącego przedmiotowa sprawa jest wyjątkiem od zasady, że stroną postępowania o podział nieruchomości jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Mając tytuł prawny do działki sąsiedniej, Skarżący może żądać ochrony przed skutkami prawnymi decyzji podziałowej, bowiem narusza jego prawo własności. Skarżący powołał się na naruszenie przepisów u.g.n. oraz Kodeksu cywilnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Kolegium na utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Kolegium wskazało, że jedynymi stronami postępowania podziałowego i zarazem właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka [...] byli J. D. i S. D.. Wobec tego, że Skarżący nie był stroną postępowania podziałowego, jak i tego, że nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...], nie posiada on tytułu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca2019 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że w wyniku podziału powstała nieruchomość oznaczona nr [...] obejmująca swoim zasięgiem rów melioracyjny, który to teren był własnością Skarżącego. Zdaniem Skarżącego decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem w wyniku podziału uszczuplona została działka nr [...]. Skarżący co do zasady podzielił stanowisko Kolegium w zakresie stron postępowania podziałowego, podkreślił jednak, że możliwa jest sytuacja w której dojdzie do odstępstwa od tej zasady i taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Tym samym Skarżący jako osoba dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości, może żądać ochrony przed skutkami wadliwej decyzji podziałowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha wydzielając działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Tytułem wstępu dla dalszych rozważań wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu stron. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych. Przepis ten wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z przesłanek nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Ograniczając dalsze rozważania do przyczyn podmiotowych odmowy wszczęcia postępowania wskazać trzeba wskazać trzeba, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Niewykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wyraziło słuszny co do zasady pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest tylko osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi. W myśl bowiem art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (podziału można także dokonać z urzędu – ust. 3), tak więc w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Zasadniczo właścicielom działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Zatem osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie może być w zasadzie stroną takiego postępowania, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, gdyż nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. W konsekwencji co do zasady nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 669/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wyrażany jest jednak pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyroki NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1288/09; z 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09, z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2698/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać trzeba, że nie zawsze krąg stron w postępowania zwykłego pokrywa się z kręgiem stron postępowania nadzwyczajnego. Stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można stwierdzić, iż co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07; postanowienie NSA z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13; dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji w szczególnych sytuacjach można byłoby uznać, że legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej przysługiwać będzie osobie, która nie była stroną postępowania podziałowego. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi mogą przysługiwać prawa strony gdyby na przykład organ dokonujący podziału ingerował swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Gdyby zatem okazało się, że projektowany podział nieruchomości wykracza poza granice dzielonej nieruchomości, to należy przyjąć, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Nie można zatem w rozpoznawanej sprawie z samego faktu, że Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wywodzić, iż nie może on skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Gdyby bowiem okazało się, że zatwierdzony podział nieruchomości ingeruje w przysługujące mu prawi własności nieruchomości oznaczonej nr [...], miałby on niewątpliwie interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Tym samym w ocenie Sądu Kolegium przedwcześnie wyraziło pogląd o braku po stronie Skarżącego interesu prawnego do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Za koniecznością zbadania interesu prawnego we wszczętym już postępowaniu przemawia dodatkowo fakt, że odmawiając wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych organ faktycznie przesądził, że podział nie ingeruje w prawo własności Skarżącego. Gdyby bowiem było odwrotnie, to w sprawie nie byłoby wątpliwości co do interesu prawnego Skarżącego. Brak szczegółowych rozważań w powyższym zakresie powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 61a § 1 w związku z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ mając na uwadze uwagi poczynione przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w toku tego postępowania dokonać szczegółowych ustaleń, co do twierdzeń Skarżącego dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące mu prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Gdyby w toku postępowania nieważnościowego organ doszedł do przekonania, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, właściwym rozstrzygnięciem byłoby umorzenie tego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącą pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).