IV SA/Po 916/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania E. W., decyzją z dnia [...] września 2021 roku (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2021 roku (nr [...]) skierowaną do P. sp. z o.o. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy instalacji fotowoltaicznej (elektrowni) o mocy do 50 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie części działek o nr [...] oraz na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości T., gmina R.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania dotyczące spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także dostępu do drogi publicznej. Organ stwierdził, że tych wymagań nie stosuje się w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii. Odnośnie zarzutów potencjalnego negatywnego wpływu inwestycji na środowisko Kolegium wskazało, że w odniesieniu do planowanej inwestycji wydana została decyzji stwierdzająca brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kolegium uznało jednak, że kwestionowana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie art. 54 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego na plus lub minus, w formie tzw. widełek. Wbrew tym zasadom kwestionowana odwołaniem decyzja ustala istotne parametry nowej zabudowy, takie jak: łączny obszar inwestycji, powierzchnia przeznaczona pod inwestycję, odległość między rzędami paneli fotowoltaicznych, liczba paneli fotowoltaicznych i inwertorów rozproszonych, czy wysokość inwestycji jedynie poprzez podanie wartości maksymalnej. Organ uznał również, że ustalanie warunków zabudowy dla fragmentów działek jest, co do zasady, niedopuszczalne. Przyjmuje się, że przez teren, o którym mowa w art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie ich fragment. Za taką wykładnią przemawia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z powyższych względów Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Zaskarżoną decyzję należało uchylić, bo wskazane braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. P. sp. z o.o. skorzystał z prawa wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Storna zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Spółki zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia, że tereny działek nr [...] stanowią drogę dojazdową, 3) art. 8 K.p.a. poprzez brak starannego prowadzenia postępowania, 4) art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że w niniejszej sprawie niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowach, co do części działki, gdy orzecznictwo dopuszcza ustalenie warunków dla części działki między innymi dla działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy; tereny działek nr [...] stanowią drogę dojazdową do pozostałych działek objętych planowaną inwestycją, 5) art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym uznaniu, że niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie wskaźnika maksymalnego, podczas, gdy takie określenie zakreśla granice spełnienia warunków zabudowy, a w obowiązujących przepisach brak ograniczeń, które zakazywałaby opisu planowanego przedsięwzięcia przez sformułowania "maksymalne", czy "do", które są dostatecznie precyzyjne i gwarantują zapewnienie realizacji celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji oraz stwierdziło, że dokonana pismem z dnia [...] października 2021 roku zmiana wniosku powoduje konieczność powtórzenia postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a to postępowanie powinien przeprowadzić organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł od przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy. Sąd podziela stanowisko wnoszącej sprzeciw Spółki, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera przekonującego wyjaśnienia w zakresie materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, czy materialnoprawnej zasadności stanowiska o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działek drogowych o numerach [...], a także materialnoprawnej wadliwości ustalenia jedynie maksymalnych wartości dla niektórych warunków realizacji planowanej inwestycji, w tożsamy sposób charakteryzowanych na potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić jednak należy, że nie wszystkie zarzuty sformułowane w sprzeciwie mogą zostać rozpoznane i ocenione, co do ich zasadności w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Poza rozpoznaniem Sądu pozostaje kwestia materialnoprawnej zasadności rozstrzygnięcia Kolegium. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (wyrok NSA z 28.10.2021 r., III OSK 5877/21, LEX nr 3248430). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyrok NSA z 21.10.2021 r., I OSK 1618/21, LEX nr 3267015). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (wyrok NSA z 28.10.2021 r., III OSK 5877/21, LEX nr 3248430). W postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (wyrok WSA w Poznaniu z 26.08.2021 r., IV SA/Po 351/21, LEX nr 3284483). W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznaniu i ocenie podlega jedynie to, czy wadliwości dostrzeżone przez organ odwoławczy miały charakter "naruszenia przepisów postępowania" oraz "czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Rozpoznanie sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, co do zasady, powinno prowadzić do ponownego merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia zostaje otwarta, gdy doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek - decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 138 § 2b K.p.a. nawet wówczas, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie stosuje się w sytuacjach opisanych w art. 136 § 2 lub § 3 K.p.a. Odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w takich przypadkach jest możliwe dopiero wówczas, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 K.p.a.). Z powyższej regulacji wyprowadza się prawidłowy wniosek, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy wymaga wykazania, że zaistniały przesłanki braku skorzystania z możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., co jest szczególnie aktualne w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało okoliczności uzasadniających skorzystanie z kompetencji do uchylenia decyzji Burmistrza R. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy dopatrzył się w rozstrzygnięciu Burmistrza R. dwóch nieprawidłowości: - niezgodnego z prawem materialnym ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek o nr [...] oraz - niezgodnego z prawem materialnym scharakteryzowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego jedynie w zakresie wartości maksymalnych odnośnie obszaru inwestycji, powierzchni przeznaczonej pod inwestycję, odległość między rzędami paneli fotowoltaicznych, liczby paneli fotowoltaicznych i inwertorów rozproszonych oraz wysokość inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że wady wniosku inwestora oraz braki w ustaleniach stanowią o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 K.p.a. oraz skutkują koniecznością przeprowadzenia w sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sąd orzekający niniejszej sprawie nie podziela powołanej powyżej oceny. Argumentacja uzasadnienia kwestionowanej decyzji opisująca wadliwość rozstrzygnięcia Burmistrza R. odnośnie nieprawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla części działek o nr [...] prowadzi do jednoznacznych wniosków, że rozstrzygniecie tej kwestii ma czysto merytoryczny charakter i nie wymaga podejmowania żadnych czynności wyjaśniających, a ponad wszelką wątpliwość rozstrzygnięcie tej kwestii nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w istotnym dla sprawy zakresie, wykonania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Stanowisko Kolegium, że uchybienie w postaci "ustalenia warunków zabudowy dla fragmentów działek" ma wpływ na granice obszaru analizowanego, który wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50m pozostaje w całkowitej kolizji z treścią dokumentu "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jej wyniki", który załączono do decyzji Burmistrz R.. W treści powołanego powyżej dokumentu (punkt 1, 5 i 6) stwierdzono wyraźnie "Wyznaczenie obszaru analizowanego: nie dotyczy (art. 61 ust.3)", "Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego - funkcja zabudowy sąsiedniej: nie dotyczy", "Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego: nie dotyczy". Chociaż kwestię braku scharakteryzowania planowanej inwestycji w zakresie wartości minimalnych odnośnie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów można postrzegać w kategoriach naruszenia reguł określonych art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że w tym zakresie niezbędne jest przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie, co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponad wszelką wątpliwość narzędziem przydatnym do ustalenia cechy planowanej inwestycji nie jest sporządzana na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Źródłem informacji odnośnie parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy oraz nowego zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji jest wniosek o wydanie warunków zabudowy. Zatem także ta rozpoznana przez Kolegium, jako druga wadliwości decyzji Burmistrza R., nie uzasadnia stanowiska o tym, że stwierdzony przez organ odwoławczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymagał przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.), bo przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 K.p.a.). Uzupełnienie charakterystyki planowanej inwestycji w zakresie jej minimalnych parametrów nie wymaga podjęcia innych działań niż wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia dodatkowych informacji. Uzupełnienie tej charakterystyki w zakresie opisanym w decyzji organu odwoławczego nie nosi cech zmiany wniosku, która prowadziłaby do konstatacji, że przedmiotem rozpoznania na etapie postępowania odwoławczego będzie inne zamierzenie inwestycyjne od tego, dla którego warunki zabudowy ustalone zostały w decyzji Burmistrza R.. W konsekwencji brak jest podstaw do formułowania oceny o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) Spółka wnosząca sprzeciw nie żądała wymierzenia organowi grzywny, a Sąd z urzędu nie ujawnił okoliczności do wydania takiego orzeczenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, które obejmują wpis od skargi uiszczony w kwocie [...]zł, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a.