IV SA/Po 919/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki werandy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w tej tylko części, w której utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cz. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...]; 2. w pozostałej części oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2010 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. (dalej PINB lub Powiatowy Inspektor), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pb) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), działając z urzędu, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego o werandę o wymiarach 3,00 m x 6,50 m na działce nr [...] w R., gm. T., której właścicielem jest M. J. W. (dalej Inwestor, Odwołujący albo Skarżący) i nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] marca 2011 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Burmistrza Gminy T. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu, osoby wykonującej w/w projekt, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że Inwestor dokonał w grudniu 2009 r. rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie werandy o wymiarach zewnętrznych 3,00 m x 6,50 m bez stosownego pozwolenia na budowę, dokumentacji oraz nadzoru osób posiadających niezbędne uprawnienia. Przedmiotowa rozbudowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a wykonane roboty budowlane nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z uwagi na datę rozbudowy, tj. grudzień 2009 r., wykonanie obiektu bez stosownej dokumentacji i osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane oraz fakt zabudowy części terenu werandą, która zwiększa powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego oraz tym, że budynek mieszkalny jest trwale związany z gruntem, posiada fundamenty i dach, zasadnym stało się odwołanie do art. 48 pb. W niniejszej sprawie powstała nowa substancja budowlana – część obiektu budowlanego, która wykorzystuje konstrukcję ścian istniejącego obiektu i zwiększa jego kubaturę (k. 24 akt PINB). Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. działając z urzędu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Pb bądź Prawo budowlane) i art. 104 kpa nakazał Inwestorowi dokonanie rozbiórki werandy w rozbudowanym budynku mieszkalnym o wymiarach zewnętrznych 3,00 m x 6,50 m, zlokalizowanej na terenie posesji w miejscowości R. [...], gmina T., na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...]. W uzasadnieniu PINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że Inwestor nie wykonał nałożonych na Niego postanowieniem z 22 listopada 2010 r. obowiązków w wyznaczonym terminie (k. 28 akt PINB). Odwołanie od decyzji z [...] maja 2011 r. pismem z dnia [...] maja 2011 r. złożył Inwestor, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący wyjaśnił, że w 2009 r. dobudował do swego domu położonego w R. werandę o wymiarach 3,00 m x 6,50 m. Miało to miejsce w trakcie kapitalnego remontu domu, w czasie którego położony został nowy dach. Odwołujący nie miał świadomości, że winien załatwiać dodatkowe formalności, tzn. uzyskać pozwolenie na budowę. Odwołujący nie zgodził się z treścią postanowienia z [...] listopada 2010 r., ponieważ roboty budowlane w momencie jego wydania były już zakończone i niemożliwe było ich wstrzymanie. Odwołujący nie mógł zlecić sporządzenia projektu do prac już wykonanych i zakończonych, kwestionując również okoliczność, że po spełnieniu nałożonych obowiązków będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. PINB poinformował Odwołującego, że opłata legalizacyjna będzie wynosiła 50.000 zł, nie wyjaśniając podstawy prawnej do jej wymierzenia i sposobu jej wyliczenia. Naruszono w ten sposób przepisy kpa, które nakazują organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w taki sposób, by strona miała świadomość i jasność co do stosowanych przepisów. Zdaniem Odwołującego, opłata legalizacyjna jest niewspółmiernie wysoka w porównaniu z kosztem wykonanej przebudowy. Odwołujący zauważył, że weranda jest dobudowaniem wejścia do Jego domu, a nie odrębną inwestycją budowlaną. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji budowy winno mieć udowodnienie, że dobudowana weranda swym istnieniem nie narusza przepisów prawa o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym i że nie stanowi uciążliwości dla sąsiadów (k. 6-7 akt WWINB). Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) , po rozpatrzenia odwołania M. W. od decyzji z [...] maja 2011 r. i zawartego w nim zażalenia na postanowienie z [...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2011 r. i poprzedzające ją postanowienie z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu WWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że Inwestor dokonał w grudniu 2009 r. rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie werandy o wymiarach zewnętrznych 3,00 m x 6,50 m, o wysokości 2,90 m, bez stosownego pozwolenia na budowę, dokumentacji oraz nadzoru osób posiadających niezbędne uprawnienia. Weranda została wykonana na fundamentach betonowych, o ścianach z bloczków ytong, dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką. W werandzie wykonano instalację elektryczną. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 pb). Budowa, w tym rozbudowa obiektu budowlanego, nie znajduje się w katalogu art. 29-31 pb, zatem roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzji takiej Inwestor nie uzyskał. Wobec nie przedstawienia przez Inwestora w wyznaczonym terminie wyszczególnionych dokumentów, organ obowiązany był orzec rozbiórkę obiektu (art. 48 ust. 1 i 4 pb). WWINB wyjaśnił, że ustawodawca w art. 48 ust. 2 pb stanowi o obligatoryjnym wstrzymaniu robót budowlanych niezależnie od tego czy są one wykonywane czy zakończone. Również sposób wyliczenia i wysokość opłaty legalizacyjnej w sposób jasny i precyzyjny zostały określone w Prawie budowlanym, zatem nie "należą do" [winno być "zależą od"] uznania organu. W niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia opłaty legalizacyjnej, bowiem Inwestor nie przedstawił dokumentów (opłata jest konsekwencją przedstawienia dokumentów). Pouczenie Odwołującego o możliwości orzeczenia rozbiórki albo obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest spełnieniem przez organ obowiązku informowania stron (art. 9 kpa), zatem nie można z tego czynić zarzutu wobec organu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 pb przez pojecie budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zatem i zarzut błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania należy uznać za nieuzasadniony (k. 10-11 akt WWINB). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] sierpnia 2011 r. Inwestor zaskarżył decyzję z [...] lipca 2011 r. i złożył zażalenie na postanowienie z [...] listopada 2010 r., wnosząc o ich uchylenie. W uzasadnieniu Skarżący zaprezentował tożsamą argumentację jak w uzasadnieniu odwołania z [...] maja 2011 r., opisując dotychczasowy przebieg postępowania; podkreślając, że wykonując remont domu nie miał świadomości, że w związku z tak małą dobudową winien uzyskać pozwolenie na budowę (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2011 r. nr [...], WWINB podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł o oddalenie skargi (k. 9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga tylko w części zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy pozostawało dokonanie kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., zapadłej w przedmiocie rozbiórki dobudowanej przez Skarżącego werandy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji, które to ustalenia są niesporne między stronami niniejszego postępowania, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił nadto, że: Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] Sąd Rejonowy w T., uznał oskarżonego M. W. za winnego tego, że w grudniu 2009 r. w miejscowości R. [...], gmina T., woj. W., wbrew przepisom ustawy dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie werandy o wymiarach 3 m x 6,50 m i wysokości 2,90 m bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. o przestępstwo z art. 90 pb i za to: 1. na podstawie art. 90 pb wymierzył oskarżonemu karę 3 miesięcy pozbawienia wolności; 2. na podstawie art. 69 § 1 kk i art. 70 § 1 kk warunkowo zawiesił wykonanie orzeczonej wobec oskarżonego kary pozbawienia wolności na okres 2 lat tytułem próby. Wyrok ów uprawomocnił się bez apelacji (k. 25-25v akt sądowych). Powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał na podstawie urzędowego odpisu prawomocnego wyroku z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] Sądu Rejonowego w T. (k. 25-25v akt IV SA/Po 919/11). Sąd dał wiarę temu odpisowi dokumentu urzędowego, bowiem nie nasunął on wątpliwości co do jego autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. art. 244 § 1 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" LexisNexis 2009 t. 1 s. 706-707 uw. 28, 29, 32). Ustalenia poczynione w powyższym prawomocnym wyroku skazującym co do popełnienia przestępstwa zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) wiążą sąd administracyjny. Przepis ten rozumieć należy w ten sposób, że zakazuje on podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (wyrok NSA z 12.02.2009 r., II GSK 727/08). Sąd jest związany zawartymi w sentencji wyroku skazującego ustaleniami okoliczności związanych ze sprawą i typem przypisanego mu czynu (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2012 r., s. 68, uw. 1). PINB prawidłowo ustaliwszy dokonanie przez Skarżącego rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie werandy bez wymaganego pozwolenia na budowę, zasadnie wydał dnia [...] listopada 2010 r. postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i zobowiązaniu Skarżącego do przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów celem zalegalizowania samowoli budowlanej. Stosownie do art. 48 ust. 1 pb, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego winno zostać poprzedzone wykorzystaniem trybu o którym stanowi art. 48 ust. 2-3 pb. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.), na podstawie której wprowadzone zostało obecne brzmienie art. 48 ust. 1 pb, jego celem jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swym istnieniem nie narusza przepisów. By organ nadzoru mógł zalegalizować samowolnie wzniesiony obiekt, konieczne jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji. Niespełnienie przez inwestora któregokolwiek z warunków legalizacji powoduje orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (http://orka. sejm.gov.pl/ Druki4ka.nsf/wgdruku/493/$file/ 493.PDF). W postanowieniu o którym mowa w art. 48 ust. 2 pb organ nadzoru budowlanego winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, niezależnie od stanu ich zaawansowania. Podnoszony przez Skarżącego zarzut, że roboty budowlane polegające na wzniesieniu werandy zostały już zakończone, dla bytu prawnego postanowienia z [...] listopada 2010 r. był nieistotny. Wprawdzie niemożliwym jest wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, gdy zostały one już w całości wykonane, tym niemniej nie oznacza to, że Skarżący został zwolniony od wykonania nałożonych nań obowiązków celem zalegalizowania wzniesionej samowoli. Brak ich realizacji skutkował wydaniem przez PINB decyzji z [...] maja 2011 r. Legalizacja samowoli budowlanej stanowi jedynie uprawnienie po stronie inwestora, a nie obowiązek. Powinnością organów nadzoru budowlanego jest dbałość o osiągnięcie stanu zgodnego z prawem przy wznoszeniu obiektów budowlanych, wyrażająca się w realizacji celów, o których stanowi art. 5 ust. 1 pb. Za niezasadne należało uznać twierdzenie Skarżącego na temat wysokości mającej zostać wymierzoną w przyszłości opłaty legalizacyjnej. Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie na skutek braku wykonania przez Skarżącego nałożonych w postanowieniu z 22 listopada 2010 r. obowiązków, opłata taka nie została w ogóle wymierzona. Po drugie, sposób obliczenia jej wysokości został ściśle określony przez ustawodawcę w art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 pb. Organy nadzoru budowlanego nie dysponują w tym zakresie uznaniem co do jej wysokości. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Sąd działając na podstawie art. 134 § 1 ppsa dostrzegł innego rodzaju uchybienie, którego dopuścił się WWINB, a które to nie zostało podniesione w skardze. WWINB rozpoznając odwołanie Skarżącego od decyzji z [...] maja 2011 r. w nieprawidłowy sposób utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2010 r. nr [...], w którym PINB na podstawie art. 65 § 1 i art. 123 kpa postanowił o przekazaniu według właściwości Komendzie Powiatowej Policji w Cz., Komisariatowi Policji w T. pismo Skarżącego z [...] listopada 2010 r., tj. odwołanie od pisma Komisariatu Policji w T. z dnia [...] października 2010 r., znak [...], "RDS" [winno być "RSD"; k. 16, 22 akt PINB) [...] w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o werandę o wymiarach 3,00 m x 6,50 m na działce nr [...] w R.. WWINB w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2011 r. wyjaśnił, że zażalenie na przywołane postanowienie Skarżący zawarł w odwołaniu z [...] maja 2011 r. (k. 6-7 akt WWINB). Należy w związku z tym podkreślić, że zażalenia takiego art. 65 §1 kpa w ogóle nie przewiduje. Zażalenie na przekazanie sprawy do organu właściwego przysługiwało do dnia [...] kwietnia 2011 r., kiedy miało ono formę postanowienia. Dnia [...] kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja art. 65 § 1 kpa, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., nr 6, poz. 18). W obecnym stanie prawnym przekazanie podania do właściwego organu następuje w formie czynności materialno-technicznej. Orzekając o zażaleniu na postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., WWINB winien był wydać w tym zakresie postanowienie, ponieważ formą procesową rozpatrzenia zażalenia jest postanowienie, a nie decyzja administracyjna. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym zarówno dnia [...] maja 2011 r., jak i [...] lipca 2011 r., tj. w dniu wydania decyzji przez WWINB, zażalenie na postanowienie wydane w oparciu o art. 65 §1 kpa nie przysługiwało. Poza tym, WWINB w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2011 r. nie wyjaśnił ani z jakiego fragmentu odwołania z [...] maja 2011 r. wywiódł, że Odwołujący złożył zażalenie na postanowienie z [...] listopada 2010 r., ani nie wyjaśnił, dlaczego ewentualnie złożone zażalenie okazało się niezasadne. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Skarżący nie złożył zażalenia na postanowienie z [...] listopada 2010 r., gdyż nie wynika to z treści odwołania. WWINB dopuścił się w tym zakresie przeinaczenia oświadczenia woli złożonego przez Inwestora w pisemnym odwołaniu (odpowiednio - J. Krajewski, w: "Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem" red. J. Jodłowski, K. Piasecki, W. Pr. 1989 r., s. 607; wyrok NSA z dnia 23.09.2010 r., II OSK 1410/09, niepubl.; k. 6-7 akt WWINB). Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił decyzję z [...] lipca 2011 r. w części, w której utrzymano w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2010 r. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałej części, albowiem w pozostałej części zaskarżona decyzja zgodna była z prawem materialnym i procesowym. MZ