IV SA/Po 919/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] września 2021 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. R. S., pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku, powołując się na przepis art. 61 Konstytucji RP, wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w P. o udzielenie informacji "ile konsol do gier wydano osadzonym w podległej Panu jednostce w okresie od 1 stycznia 2012 roku do dnia rozpatrzenia wniosku z podziałem na poszczególne miesiące". Dyrektor Aresztu Śledczego w P., decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku ([...]) odmówił udostępnienia informacji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca został zobowiązany do wykazania, że uzyskanie żądanych informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca zaznaczył, że nie zgadza się z kwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej. Swojej tezy nie uzasadnił żadnymi argumentami. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że żądane informacje znajdują się wyłącznie przy kartach magazynowych poszczególnych osadzonych. Udzielenie odpowiedzi na wniosek wymaga wyselekcjonowania danych ze zbioru wszystkich kart osadzonych, którzy przebywali w 2021 roku w jednostce. Dotyczy to kwerendy ręcznej około 3500 kart. Niektóre z nich należałoby wcześniej pozyskać z archiwum. Powyższe wiąże się z zagazowaniem dodatkowych sił i środków osobowych, poświęcenia dodatkowych godzin pracy. Przygotowanie żądanych informacji nie pozostanie bez wpływu na normalny tok działań administracji i realizację zadań Służby Więziennej. R. S. skorzystał z prawa do odwołania. Zażądał uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wnioskodawca nie zgadza się z argumentacją organu. Podniósł, że zgodnie z § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (Dz.U. 2013, poz. 657) organ prowadzi ewidencję, w której winny znajdować się żądane informacje. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej, decyzją z dnia [...] września 2021 roku nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego jest słuszne i uzasadnione. Ocena charakteru wnioskowanej informacji jest prawidłowa i zgodna z prawem. W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie żądanym przez wnioskodawcę nie istniała. Warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych, co wymagałoby poniesienia kosztów osobowych i czasowych, wiązałoby się z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się negatywnie na realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Wnioskodawca nie wykazał, iż z uzyskanej informacji mógłby uczynić użytek dla dobra publicznego w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza. R. S. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacji podnoszona w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej. Skarżący ponownie podniósł, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonej oraz wskazał na określony § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (Dz.U. 2013, poz. 647) obowiązek prowadzenia ewidencji. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawomocnym postanowieniem referendarza sądowego z dnia 30 listopada 2021 roku o sygn. akt IV SPP/Po 220/21 skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w sprawie okolicznością bezsporną jest to, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020, poz. 2176; w skrócie "u.d.i.p."). Poza sporem pozostaje również i to, że Dyrektor Aresztu Śledczego w P. jest organem obowiązanym do udzielania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Spór sprowadza się do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądał skarżący, tj. do oceny, czy jego wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej prostej czy przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, trafnie zauważa, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, - niezbędnym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Sąd podkreśla przy tym, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13, sygn. akt I OSK 865/13). Skoro proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12). Wskazując na powyższe podkreślić jednak należy, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których - z niewielkimi modyfikacjami - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Natomiast zgodnie z treścią art. 21 u.d.i.p. przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej. Z powyższego wynika, że kontrolowanej sprawie aktualny jest obowiązek stosowania przepisów odnoszących się do działania administracji publicznej w formie decyzji, w tym nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to więc konieczność stosowania się do zasad postępowania administracyjnego, w tym między innymi przepisów art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735; dalej w skrócie "K.p.a."). Stosowanie przepisów K.p.a. na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji winno odnosić się do oceny przesłanek na podstawie których organ decyduje się na wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w przypadku niniejszej sprawy organ winien zgodnie z zasadami K.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i udokumentować, czy istotnie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w okolicznościach badanej sprawy organ powinien wykazać, że wnioskowana informacja rzeczywiście stanowi informację przetworzoną. Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie w kontrolowanej sprawie dotknięte jest istotnymi wadami, które uzasadniają usuniecie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przekazane Sądowi akta nie pozwalają rozstrzygnąć o niezasadności zarzutów skargi. Argumentacja ujawniona w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji wpisuje się w poglądy sądów administracyjnych dotyczące przyczyn uzasadnionej odmowy udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Jednak zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem, które wymyka się kontroli sądowej. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej nie odniósł się do zarzutów odwołania i w kontekście tych zarzutów nie wykazał, że żądana informacja ma status informacji publicznej przetworzonej. Skarżony organ, wbrew obowiązkom ustanowionym art. 7, art. 11, art. 77 §1 i art. 107 § 3 K.p.a., nie rozpoznał sprawy w aspekcie obowiązku prowadzenia ewidencji, o których stanowi § 11 ust. 1-6 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. 2013, poz. 647). Skoro zaskarżona decyzja nie wypowiada się w kwestiach merytorycznych, tj. charakteru żądanej informacji przez pryzmat źródła obowiązku oraz wynikającego z tego obowiązku sposobu dokumentowania wydawania osadzonym konsol do gry, to gołosłowne pozostają twierdzenia, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga uprzedniego przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które są w posiadaniu organu I instancji, w celu przygotowania finalnej informacji w żądanym przedmiocie i zakresie. Sąd administracyjny nie może w powyższym zakresie zastępować organów administracji publicznej. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest, i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej będzie miał na uwadze, że organ na którym ciąży prawny obowiązek gromadzenia konkretnych informacji, który nie realizuje swojego prawnego obowiązku, nie może z faktu swojego własnego zaniechania wywodzić konsekwencji niekorzystnych dla wnioskodawcy, tj. domagać się od niego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, powołując się na status informacji przetworzonej (wyrok WSA w Poznaniu z 19.11.2021 r., IV SA/Po 731/21, LEX nr 3286423). Taka sytuacja w prosty sposób mogłaby prowadzić do obejścia prawa, kiedy to organy rezygnowałyby z gromadzenia pewnych danych, a następnie w przypadku wniosku o ich udostępnienie, powoływałyby się na status informacji przetworzonej i żądałyby od wnioskodawców wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przypomnieć należy, że informacja przetworzona jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji/obowiązków organu, a powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, służącego przygotowaniu specjalnie dla wnioskodawcy informacji, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 09 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4552/21). W konsekwencji przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem skarżonego organu jest wskazanie/powołanie/włączenie do akt sprawy dokumentacji pozwalającej na weryfikację legalności argumentacji o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Organ zobowiązany jest odnieść się do zarzutów odwołania w ten sposób, że wskaże/załączy dowody/dokumenty określające jego obowiązki odnośnie dokumentowania wydawania osadzonym konsol do gier i w tym kontekście wykaże przetworzony charakter żądanej informacji Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję.