IV SA/Po 92/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.W., P.R. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko postanawia odrzucić skargę UZSADANIENIE Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy N. na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a) nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia pn. "Wytwórnia mas bitumicznych o wydajności 120 Mg/h w miejscowości N. przy ul. P.(...)" na środowisko. Na powyższe postanowienie R. W. i P. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy N. wskazał, że na zaskarżone postanowienie nie przysługuje zażalenie. Strona postępowania może wnieść zażalenie w odwołaniu od decyzji. R.W. nie został uznany za stronę postępowania, co zostało uzasadnione w postanowieniu Burmistrza z dnia (...) r. Powyższe okoliczności przemawiają przeciwko uwzględnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy wniesiona na nie skarga jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została wniesiona w ustawowym terminie. Dlatego w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności wniesionej skargi. Kontrola sądowa w tym zakresie wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Z treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W sprawie bezsporne jest, że na kwestionowane postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje. Art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie. Ponadto według art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku prawodawca użył zwrotu "stwierdza w drodze postanowienia", wskazując że na to postanowienie służy zażalenie i jednocześnie w kolejnym ustępie artykułu stanowi, że postanowienie wydaje się również jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to należy uznać to za celowy zabieg legislacyjny, akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby prawodawca chciał by wszystkie postanowienia były kwestionowane w trybie zażalenia, w art. 65 ust. 2 tej ustawy znalazłoby się odwołanie do art. 63 ust. 2 bądź użyłby zwrotu: "na postanowienie w sprawie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy zażalenie" - konstrukcji formułującej prawo do zażalenia na wszystkie rodzaje postanowień, które mogą być wydane w określonej materii. Przedstawiony sposób rozumienia powołanych przepisów wspiera też wykładnia historyczna. Rozwiązania prawne zawarte w ustawie zastąpiły z dniem 15 listopada 2008 r. unormowania wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska. Regulacja obowiązująca do 15 listopada 2008 r., w zakresie wydania tzw. decyzji środowiskowej, zamiast procedury w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przewidywała tzw. postępowanie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Procedury wynikające z obu ustaw, pomimo odmiennych nazw tego etapu postępowania w zakresie wydania decyzji środowiskowej, zawierają szereg podobieństw. Przykładowo w obu procedurach został przewidziany obowiązek zasięgnięcia opinii organów współdziałających (art. 64 ust. 2 ustawy; art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008 r.) Istotą pierwszego etapu postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, według procedury obowiązującej do 15 listopada 2008 r., było przesądzenie czy istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, natomiast aktualnie organ ma przesądzić o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pomimo zmiany nazwy przedmiot pierwszego etapu postępowania w zasadzie się nie zmienił, gdyż postanowienie organu wydane na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy przesądza przede wszystkim o obowiązku sporządzenia raportu. Warto zwrócić uwagę, że w poprzedniej regulacji, dotyczącej obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił: "Obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu." Art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił, że na postanowienia o których mowa w ust. 2 przysługuje zażalenie. Tak więc w ustępie 2 art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska prawodawca wymieniał dwa postanowienia: nakładające obowiązek sporządzenia raportu jak i stwierdzające, że nie zachodzi potrzeba sporządzenia raportu. Należy więc uznać, że w obecnie obowiązującej regulacji nieprzypadkowo unormowano w odrębnej jednostce redakcyjnej postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r. II SA/Go 66/12, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, przedstawiona wykładnia omawianych rozwiązań ustawy nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa ani zasady prawa do sądu. Postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Droga do jego kwestionowania nie jest jednak zamknięta. Może być ono bowiem zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tym bowiem zakresie regulacja ustawy nie wyłącza ogólnych przepisów K.p.a. Zgodne zaś z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Efektem uznania odwołania za uzasadnione oprócz uchylenia decyzji organu I instancji może być również uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Ponadto, zdaniem Sądu, organ który wydał postanowienie w toku postępowania administracyjnego, na które nie służy zażalenie w toku instancji administracyjnej, może je we własnym zakresie uchylić, na etapie postępowania przed tym organem. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy N. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Zatem jest to postanowienie wydane w tzw. "postanowieniu wpadkowym" w zakresie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Natomiast rozstrzygnięciem merytorycznym będzie wydana przez Burmistrza decyzja o ustaleniu bądź odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje tego przedsięwzięcia. Skoro więc zaskarżone postanowienie nie jest ani postanowieniem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, to takie postanowienie nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, co wynika z art. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, wobec czego wniesiona na nie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ja