IV SA/Po 924/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 30 października 2024 r. nr VII/74/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kaliską a ul. Przy Lesie oraz dla działek nr 1/24 oraz nr 1/25 z obrębu 0206 - część A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) dotyczącej terenów oznaczonych symbolami KDL2 oraz IC1, b) obejmującej jej § 18 pkt 1 lit. l oraz § 18 pkt 2 lit. e; 2. zasądza od Miasta Ostrowa Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 17 września 2025 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr VII/74/2024 Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 30 października 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kaliską a ul. Przy Lesie oraz dla działek nr 1/24 oraz nr 1/25 z obrębu 0206 - część A w części, tj. w zakresie: terenu drogi KDL2, § 18 pkt 2 lit. e, terenu IC1 wyznaczonego na rysunku planu oraz § 18 pkt 1 lit. l, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu 24 grudnia 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). Na mocy § 12 pkt 1 tego rozporządzenia, do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. 1. W myśl z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej u.p.z.p.) rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której integralną częścią jest załącznik graficzny, określający granice obszaru objętego projektem planu. Następnie dla obszaru wyznaczonego przez radę na załączniku graficznym wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego. Granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu muszą zostać określone na tyle precyzyjnie aby możliwe było dokładne określenie terenu, który zostanie objęty projektem danego planu. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 64/05) przedmiotem uchwały o przystąpieniu jest właśnie precyzyjne określenie granic obszaru objętego projektem planu. Jednocześnie określenie granic obszaru objętego projektem planu należy do wyłącznych uprawnień rady gminy i tylko ona jest władna do zmiany granic opracowania projektu planu (wyłącznie w drodze zmiany uchwały o przystąpieniu). W dniu 28 października 2020 r. Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego, na mocy art. 14 ust. 1 ustawy, podjęła uchwałę Nr XXVII/312/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu pomiędzy ul. Kaliską a ul. Przy Lesie oraz dla działek nr 1/24 oraz nr 1/25 z obrębu 0206. Następnie uchwałą Nr LXIII/689/2023 z dnia 26 września 2023 r. dopuszczono etapowe i częściowe uchwalanie miejscowego planu w granicach określonych uchwałą pierwotną. Zakres obszaru objętego planem miejscowym, zgodnie z ww. uchwałami, został ograniczony do wybranych terenów położonych w mieście Ostrów Wielkopolski i przedstawiony na załączniku graficznym do uchwały Nr XXVI 1/312/2020. Analiza treści uchwały z 30 października 2024 r. oraz jej załącznika graficznego, wskazuje, że częściowo przedmiotem uchwalonego planu są także tereny, które wykraczają poza obszar objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu, tj. część terenu KDL2, stanowiąca skrzyżowanie ulic Nowa Krępa i W. Witosa. Fakt ten potwierdził w piśmie z 9 maja 2025 r. (znak: WPP.6722.1.8.2022) Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego stwierdzając, że doszło w tym zakresie do omyłki. Stwierdzić zatem należy, że zawarcie w ustaleniach planu regulacji, których zakres obowiązywania wykracza poza granice obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i wiąże się z konsekwencjami określonymi w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. 2. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. W odniesieniu do przedmiotowego planu Wojewoda stwierdził, że przepisy ustawy i rozporządzenia naruszono poprzez zawarcie w § 18 pkt 2 lit e uchwały, zapisów dopuszczających wydzielanie na obszarze objętym planem dróg wewnętrznych, niewyznaczonych na rysunku planu, o szerokości nie mniejszej niż 10,0 m. Zgodnie z zał. nr 1 do rozporządzenia, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) - traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, musi spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy, tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Dopuszczenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą dwóch odmiennych funkcji, poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), nie pozwala w pełni przewidzieć, w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Ponadto, w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia te powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jednostek samorządu terytorialnego jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Gmina nie może zatem scedować swoich obowiązków w zakresie określenia układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem miejscowym na właścicieli nieruchomości nim objętych. Brak ściśle określonej lokalizacji przedmiotowych dróg sprawia, że plan przestaje spełniać swoją podstawową funkcję, jaką jest kształtowanie przestrzenni. Nie ulega natomiast wątpliwością, że to właśnie organ sporządzający plan miejscowy powinien podejmować działania zmierzające do optymalizacji rozwiązań przyjęty w planie, nierzadko szukając przy tym kompromisu pomiędzy sprzecznymi interesami jego przyszłych odbiorców. Stanowisko dotyczące naruszenia ww. przepisów w związku z brakiem wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 336/16; wyrok WSA w Poznaniu z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14). Podzielił je również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w swoich wyrokach, że tereny lokalizacji dróg wewnętrznych powinny być przez organ planistyczny wydzielone, nie zaś pozostawione uznaniu osób trzecich. Dopuszczenie dowolności w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Stąd też niewskazanie terenów lokalizacji dróg wewnętrznych w związku z niedopełnieniem wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, obowiązku określenia w planie miejscowym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji braku odpowiednich powiązań pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały również naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia (por. wyroki z: 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/12; 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2106/15; 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1618/15). Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że nieokreślenie w planie przebiegu dróg wewnętrznych, poprzez ich wyodrębnienie linią rozgraniczającą stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. 3. Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia, na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W odniesieniu do powyższego Wojewoda stwierdził, że w § 4 pkt 9 uchwały, jako przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem IC1 ustalono teren infrastruktury technicznej - ciepłownictwo. Następnie dla wskazanego terenu nie zawarto w ustaleniach szczegółowych uchwały żadnych zapisów określających zasady zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu ograniczając się jedynie do określenia jego przeznaczenia i wrysowania w jego granicach na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono naruszenie ww. przepisów ustawy i rozporządzenia w związku z brakiem jednoznacznego wyznaczenia w treści uchwały wymaganych przepisami prawa zasad i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu IC1. 4. W § 18 pkt 1 lit. I uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej ustalono obowiązek retencjonowania wód opadowych i roztopowych z terenów MN, MN/U i MW. W myśl § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Poprzez budynki niskie zgodnie z § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia należy rozumieć budynki do wysokości 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że skoro kwestie związane z uzbrojeniem działki budowlanej w kanalizację deszczową zostały kompleksowo uregulowane w akcie rangi rozporządzenia, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. W rezultacie należy stwierdzić, że w tym przypadku Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego, wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulację oraz nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek (a nie tylko dopuszczenie takiej możliwości), który nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wniósł o to do Sądu. W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do zarzutów i argumentów strony skarżącej, wniósł się o uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności terenu drogi KDL2 oraz terenu IC1 wyznaczonych na rysunku planu, a także uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 18 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że należy zgodzić się z przytoczonymi argumentami strony skarżącej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych przez Wojewodę uchybień nie wpłynie negatywnie na realizację pozostałych ustaleń zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, poprzez wprowadzenie do planu miejscowego w § 18 pkt 1 lit. l zaskarżonej uchwały obowiązku retencjonowania wód opadowych i roztopowych z terenów MN, MN/U i MW, organ podkreślił, że wprowadzona regulacja wpisuje się w przepisy u.p.z.p. (w szczególności w art. 15 ust. 2 pkt 3, 6 i 10 u.p.z.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności w § 4 pkt 3, pkt 7 lit. a). Możliwość sformułowania dodatkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 lutego 2025 r. (sygn. akt II OSK 1301/22) wskazuje, że "w planie obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy" oraz "wskaźniki zagospodarowania terenu", przy czym określa definicje tylko niektórych z tych wskaźników (...) Nie oznacza to jednak, że rada gminy nie może w planie miejscowym ukształtować zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego (wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12).". Co więcej, skarżący, powołując się na § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), stwierdził, że skoro kwestie związane z uzbrojeniem działki budowlanej w kanalizację deszczową zostały kompleksowo uregulowane w akcie rangi rozporządzenia, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w zaskarżonej uchwale. Niemniej jednak, należy zauważyć, że kwestionowany przepis planu miejscowego nie reguluje kwestii uzbrojenia działki budowlanej w kanalizację deszczową oraz zasad odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a reguluje retencjonowanie wód opadowych i roztopowych. W tym stanie rzeczy, nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącego, gdyż kanalizacja deszczowa jest systemem odprowadzania wód opadowych i roztopowych, natomiast retencja, to proces ich tymczasowego zatrzymywania. Powyższe stanowisko, znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowo administracyjnym, które zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 483/19) wskazuje, że "retencja wody to nie jej odprowadzanie, lecz czasowe zatrzymanie obiegu wody, czyli zjawisko (naturalne lub sztuczne) zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią. (...) Urządzenia do retencjonowania wody to nie urządzenia do odprowadzania wody." Wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który utrzymał go w mocy (wyrok z dnia 8 marca 2023 r. o sygn. akt III OSK 1996/21). Ponadto, zaskarżona uchwała w § 2 pkt 17 definiuje retencjonowanie wód opadowych i roztopowych jako magazynowanie wód opadowych i roztopowych na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych, co jest istotnym aspektem w kontekście przedmiotowych rozważań, a zostało pominięte przez Wojewodę Wielkopolskiego. Należy także wskazać, iż sformułowany przepis został wprowadzony przede wszystkim w odpowiedzi na dynamiczne zmiany klimatu, powodujące coraz częstsze zjawisko występowania powodzi błyskawicznych. Co równie istotne, oprócz zmniejszenia ryzyka podtopień i powodzi, wprowadzony zapis ma pozwolić na odciążenie systemów kanalizacyjnych w czasie intensywnych opadów, poprawę jakości wód, zwiększenie bioróżnorodności, złagodzenie skutków suszy, oszczędne gospodarowanie wodą, a tym samym szeroko pojętą adaptację do zmian klimatu. Podsumowując, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2023 r. (sygn. akt II OSK 729/22) z przepisów u.p.z.p. (art. 1 ust. 1 pkt 2) organ wywiódł dwie fundamentalne zasady panujące w planowaniu przestrzennym, tj. zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, które zostały również zdefiniowane w przepisach tejże ustawy. Wobec tego, bez wątpienia można stwierdzić, że obowiązek retencjonowania wód opadowych i roztopowych wpisuje się w generalne cele planowania przestrzennego, o których mowa powyżej. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie § 18 pkt 1 lit. 1 zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. strony nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wypada podkreślić, że skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np.: wyrok NSA z 15.7.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją później, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takie uzasadnienie zawiera. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 listopada 2024 r. (poz. 9648) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 21 uchwały). Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących terenów oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami KDL2 oraz IC1, organ uznał ich zasadność. Ocena ta jest podzielana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W wypadku drogi publicznej klasy lokalnej KDL2 jej przebieg wskazany na rysunku planu w części wykracza poza obszar objęty uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc zaskarżona uchwała w tym zakresie objęła częściowo obszar, co do którego nie została wszczęta procedura planistyczna. Zawarcie w miejscowym planie postanowień co do terenu nie objętego uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzania tegoż planu musi zostać ocenione jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, z natury rzeczy bowiem plan nie może regulować przeznaczenia terenów oraz sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, co do których organ uchwałodawczy nie wyraził we właściwy sposób intencji takich regulacji. W wypadku terenu infrastruktury technicznej - ciepłownictwo IC1 Wojewoda zasadnie podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych szczegółowych regulacji poza wrysowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy na rysunku planu (co zresztą – zgodnie ze stanowiskiem organu z pisma do Wojewody z dnia 9 maja 2025 r. – nastąpiło omyłkowo). Zaskarżona uchwała przewiduje wprawdzie jedną regulację odnośnie tego terenu, nie ustalając minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki (§ ust. 4 pkt 4), zgodzić się należy jednak ze skarżącym, że brak tak istotnych rozstrzygnięć jak choćby zasady kształtowania zabudowy, skutkować musi stwierdzeniem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu poprzez niezawarcie w nim obligatoryjnych regulacji z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami KDL2 oraz IC1 (pkt 1 lit a sentencji wyroku). Odnośnie do zarzutu dotyczącego § 18 pkt 2 lit e, Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w powołanych w skardze wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 2106/15 i II OSK 1618/15, że na skutek nieokreślenia przebiegu dróg wewnętrznych zaskarżona uchwała nie zawiera odpowiednich powiązań pomiędzy jej częściami tekstową, a graficzną, co narusza wymóg z § 8 ust. 2. rozporządzenia. Taka dowolność w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego, tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Powoduje bowiem w tym zakresie stan niepożądanej niepewności prawnej co do sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a plan miejscowy musi zawierać rozwiązania konkretne, ponieważ jako prawo miejscowe musi dawać pewność co do zawartych w nim regulacji prawnych. Podkreślić w tym miejscu należy także, że ani w uzasadnieniu uchwały, ani w odpowiedzi na skargę organ nie przedstawił argumentacji wskazującej na celowość przyjętego, a zakwestionowanego w skardze, rozwiązania. Za zasadny uznać należy także zarzut skargi odnoszący się do regulacji z § 18 pkt 1 lit. l zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu lokalny uchwałodawca wykroczył poza zakres delegacji ustawowej, nakładając obowiązek retencji wód opadowych i roztopowych. Sąd podkreśla, że nie neguje, podnoszonego w odpowiedzi na skargę uprawnienia miejscowego prawodawcy do kształtowania w planie miejscowym także parametrów i wskaźników innych niż wymienione przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Obowiązek retencjonowania wody nie jest jednak – w ocenie Sądu – parametrem ani wskaźnikiem, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 634/25, w którym stwierdzono nieważność tożsamej regulacji planu miejscowego, dotyczącej nota bene terenów położonych w pobliżu obszaru objętego planem w sprawie niniejszej. W wyroku tym stwierdzono m.in. "(...) zgodnie ze wskazanym przez Wojewodę Wlkp. § 28 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: 1. Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. 2. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 483/19), zgodnie z którym: "retencja wody to nie jej odprowadzanie, lecz czasowe zatrzymanie obiegu wody, czyli zjawisko (naturalne lub sztuczne) zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią, Retencjonowanie wody sztuczne określa się w jednostkach objętości. Urządzenia do retencjonowania wody to nie urządzenia do odprowadzania wody." Niemniej w niniejszej sprawie należy uznać, że materia uregulowana w § 15 pkt 1 lit. i zaskarżonej uchwały powiela i jednocześnie modyfikuje regulację § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ w zaskarżonej uchwale wprowadził obowiązek retencjonowania wód opadowych i roztopowych i jest to niezgodne z ww. rozporządzeniem, które w pierwszej kolejności wskazuje na konieczność wyposażenia działek w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w sytuacji budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do takiej sieci kanalizacji dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że odprowadzanie wody opadowej i roztopowej na własnym terenie nieutwardzonym, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych prowadzi tak naprawdę do retencjonowania wody. Tak więc w zgodzie z tezą ww. wyroku WSA w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 483/19) należy wskazać, że obowiązek retencjonowania wody wprowadzony w § 15 pkt 1 lit. i zaskarżonej uchwały w sposób niedopuszczalny powiela i modyfikuje treść § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ mimo tego, że retencja wody, nie jest tożsama z jej odprowadzaniem, to analizując treść zaskarżonej uchwały przez pryzmat § 28 ww. rozporządzenia należy wskazać, że odprowadzanie wody prowadzi bezpośrednio do jej retencji." Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 18 pkt 1 lit. l oraz § 18 pkt 2 lit e (pkt 1 lit b sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.