IV SA/Po 93/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] października 2005 r. /-/ B.Popowska /-/ G.Radzicka /-/ P.Miładowski MB Decyzją nr [...] z [...] października 2005r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. ustalił J.K. dodatek służbowy w wysokości 661 zł z dniem [...] czerwca 2004r. Rozstrzygnięcie to organ wydał w oparciu o art. 86 i art. 87 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. z 2002r. Dz.U. nr 147, poz. 1230 ze zm., dalej: ustawy o PSP), art. 5 ustawy z 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2005r., nr 100, poz. 836.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 lipca 1997r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 1997r. nr 94, poz. 575 ze zm., dalej: Rozporządzenie). W uzasadnieniu wskazano, że strażakowi przyznaje się ustalany kwotowo dodatek służbowy w wysokości do 50 % uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Od wskazanej decyzji J.K. wniósł [...] listopada 2005r. odwołanie, w którym domagał się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu dodatku służbowego w wysokości 50% uposażenia zasadniczego. Zdaniem skarżącego Komendant Powiatowy PSP pismem z [...] października 2005r. uzależnił przyznanie dodatku służbowego od sytuacji finansowej jednostki, czym - w ocenie skarżącego - przyjął, że przysługuje mu dodatek służbowy w wysokości 50 %. Ponadto skarżący podniósł, że kwota dodatku służbowego w wysokości 50% została uzgodniona z Komendą Wojewódzką PSP i zaplanowana w budżecie Komendy Powiatowej PSP w K. - na co wskazuje pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. z [...] maja 2003r. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że przebieg jego służby uzasadniał przyznanie dodatku w maksymalnej wysokości. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z [...] grudnia 2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając orzeczenie organ powołał się na treść § 5 ust. 1 i 4 Rozporządzenia. Na powyższą decyzję skarżący [...] lutego 2006 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2005 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismo Komendanta Powiatowego PSP z [...] października 2005 r. nie zawierało bezwarunkowego zobowiązania do wyrównania dodatku do 50% i uzależniało je od uzyskania odpowiednich środków finansowych. Ponadto zdaniem organu § 5 ust. 2 Rozporządzenia wymienia tylko przykładowe kryteria przyznawania dodatku służbowego, nie wyczerpując wszystkich okoliczności wpływających na jego wysokość. wobec powyższego organ podniósł, że przepisy prawa nie obligują przełożonego do przyznania strażakowi maksymalnego dodatku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zarówno prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jak i trafność wykładni tych przepisów. W rzeczonej sprawie nie budzą zastrzeżeń przepisy prawa materialnego zastosowane przez organy I i II instancji. Powołane przepisy § 5 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia, są normami prawnymi, które winny znaleźć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i na których organy administracji publicznej oparły swoje rozstrzygnięcia. Regulacje zawarte w § 5 ust. 1 i 4 określają, że strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (ust. 1), a organem właściwym do określenia wysokości dodatku służbowego przyznawanego strażakowi jest przełożony uprawniony do mianowania lub powołania. Z kolei § 5 ust. 2 zawiera przykładowe kryteria, od których uzależniona jest wysokość dodatku służbowego, w punktach od 1 do 4 ustawodawca wymienił kryteria takie jak: dyspozycyjność, stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, posiadanego wykształcenia ogólnego i kwalifikacji zawodowych, stopnia sprawności fizycznej. Zdaniem Sądu fakt, że § 5 ust. 2 istotnie jest wyliczeniem jedynie przykładowym - na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" - nie zwalania organu od obowiązku wskazania jakim przesłankami, kryteriami, kierował się przyznając dodatek służbowy w wysokości 661 zł. Powołany przepis nie włącza obowiązków ciążącego na organie z mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrażonymi w art. 7, 9 i 11 k.p.a. zasadami organ załatwiając sprawę, winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, należycie i wyczerpującego informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, jak również wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji uzasadniając swoją decyzję poprzestał na stwierdzeniu, że przepis prawa nie obliguje go do przyznania dodatku w wysokości 50 %. W świetle powołanych regulacji, takie postępowanie stanowi istotne uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie ocenić należy działanie organu II instancji - nie sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znaleźć przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z [...] października 2005 r. Nie wskazano na żadne z kryteriów wpływające na wysokość dodatku służbowego wymienione w § 5 ust. 2, ani spoza tego przepisu. W tym momencie rozważań Sąd uznał za konieczne odwołanie się do treści art. 107 § 3 k.p.a., przepis ten zobowiązuje organ do podania w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja z [...] października 2005 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] grudnia 2005 r. nie spełniają tych wymagań, poza przytoczeniem literalnego brzmienia przepisów, brakuje tam wskazania podstaw faktycznych ich zastosowania i interpretacji, a w szczególności nie powołano okoliczności przemawiających za dokonanym ustaleniem wysokości dodatku służbowego. W zasadzie dopiero w odpowiedzi na skargę, pośrednio wskazano na środki finansowe organu, jako na czynnik wypływający na wysokość dodatku służbowego. Sąd uznał za konieczne odniesienie się także i do tej kwestii. Rozważając treść § 5 ust. 2 Rozporządzenia i mając na uwadze przykładowy charakter wymienionych tam kryteriów, należy wskazać, że odnoszą się one do właściwości i predyspozycji zawodowych strażaka. Ustawodawca w omawianym przepisie wskazał jedynie na pewne cechy i umiejętności, którymi winna legitymować się osoba ubiegająca się o dodatek i które decydują o jego wysokości. Środki finansowe, którymi dysponuje organ, są okolicznością zupełnie inną od wskazanych w § 5 ust. 2 są czynnikiem obiektywnym, niezależnym od strony postępowania, na który nie ma ona wpływu i który nie odnosi się do jakości pełnionej przez nią służby. Dlatego też, nie przesądzając o tym, czy dostępność środków finansowych może mieć wpływ na wysokość dodatku służbowego, Sąd zwraca organowi uwagę na konieczność wnikliwego rozpatrzenia tego zagadnienia. Odnosząc się jeszcze do zasad określania wysokości dodatku służbowego, Sąd uznał za istotne zajęcie stanowiska w sprawie pisma Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] lipca 2003 r. W świetle obowiązujących przepisów niezrozumiałe jest stanowisko wyrażone w tym dokumencie, a w szczególności wprowadzona przez organ "zasada", że maksymalny dodatek służbowy mogą otrzymać osoby legitymujące się 30-letnią wysługą emerytalną lub 25-letnim stażem. Z przepisów prawa - ani z ustawy o PSP z 24 sierpnia 1991 r., ani z Rozporządzenia z 21 lipca 1997 r. - nie wynika uprawnienie Komendanta Wojewódzkiego PSP do takiego "dookreślania" zasad ustalania wysokości dodatku służbowego. Brak też podstaw by przyjąć, że takie ustalenia są wiążące dla Komendanta Powiatowego PSP w K. - jako dla organu, który zgodnie z § 5 ust. 4 Rozporządzenia decyduje o przyznaniu i wysokości dodatku służbowego. Zwrócił na to uwagę także Komendant Główny PSP Szef Obrony Cywilnej Kraju w piśmie z [...] marca 2005 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego PSP. W świetle powyższych rozważań i brzmienia § 5 ust. 1 Rozporządzenia, oczywisty dla Sądu jest uznaniowy charakter decyzji w zakresie ustalenia wysokości dodatku służbowego. Jednakże uznaniowość nie może być utożsamiana z dowolnością orzekania, nie pozwalają na to bowiem przepisy prawa - w tym przypadku nie tylko Rozporządzenia z 21 lipca 1997r., ale przede wszystkim kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien wskazać i uzasadnić jakim kryterium kieruje się określając wysokość dodatku służbowego; przy czym nie jest w tym zakresie ograniczony do podstaw przykładowo wymienionych w § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Przepis ten stwarza mu możliwość wyjścia poza wskazane okoliczności, przy czym wydaje się, że organ winien mieć na uwadze ogólny charakter wyliczonych tam kryteriów. Nadto celowe może okazać się porównanie wysokości dodatków służbowych w analogicznych przypadkach, wśród strażaków, którzy mieli podobny przebieg służby, kwalifikacje i uprawnienia. Zestawienie takie będzie podstawą obiektywizacji przyznawanych świadczeń i pozwoli uchylić się od zarzutu nierównego traktowania. Umożliwi jednocześnie zrealizowanie w pełniejszym zakresie zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zarówno decyzja [...] z [...] grudnia 2005r. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, jak i poprzedzająca ją decyzja nr [...] z [...] października 2005 r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art.135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U> z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski MB