IV SA/Po 93/18

POSTAN[...] Dnia 10 kwietnia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 listopada 2017r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka P. o. z siedzibą w P., reprezentowana przez radcę prawnego M. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 listopada 2017r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia 25 maja 2017r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gastronomiczno-hotelowego o część gospodarczą, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w B. przy ul. [...]. W skardze skarżąca Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Wniosek skarżącej Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w §1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie postępowania egzekucyjnego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem jedynie aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, a także aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Takim rozstrzygnięciem nie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy, która z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu, nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1022/17 i z dnia 08 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 595/17). Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlegają wykonaniu, bowiem polegają one na stwierdzeniu istnienia stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do zagospodarowania terenu, mają charakter deklaratoryjny i tym samym nie rodzą po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter aktu stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Istota zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy polega bowiem na uchyleniu wobec inwestora ogólnego zakazu zmiany zagospodarowania terenu, przy czym skutek prawny wynikający z decyzji dla skarżącej Spółki polega na ustaleniu wobec niej konieczności zaakceptowania prawnie dopuszczalnej zmiany sposobu korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Brak zatem konkretnego węzła praw i obowiązków podlegających wykonaniu. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Samodzielnie nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych, nie może stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych i nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Uprawnia jedynie inwestora do wystąpienia do właściwego organu o wydanie zgody na wzniesienie danego obiektu budowanego lub na podjęcie robót budowanych w oparciu o przepisy prawa budowlanego, a dopiero ostateczna decyzja wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub brak sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania danego obiektu lub wykonania robót budowlanych jest podstawą dla inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wskazanie, czy inwestycja danego rodzaju może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym możliwości udzielenia ochrony tymczasowej w sprawach, w których kwestionuje się decyzje o warunkach zabudowy wskazuje się, że nie sposób z góry przesądzać, czy postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostanie wszczęte, a nawet jeśli do tego dojdzie - jaki będzie ostateczny wynik tego postępowania (zob. postanowienie NSA z 17 stycznia 2007 r. II OZ 1491/06, niepubl.). Tym samym, z uwagi na charakter decyzji, której wstrzymania domaga się skarżąca Spółka, nie można mówić o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Do takich skutków nie można bowiem zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód przez właściwe organy administracji budowlanej. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę albo zgłoszenie będzie skuteczne. A zatem aktualnie prowadzenie procesu inwestycyjno-budowlanego (etap uzyskania warunków zabudowy) nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dlatego sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte "zgody" administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, polegającego w tym wypadku na rozbudowie budynku gastronomiczno-hotelowego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 28 lutego 2018r., sygn. akt II OZ 166/18). Mając powyższe na uwadze brak jest w niniejszej sprawie ustawowych przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 08 listopada 2017r. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. oddalił wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, jak orzeczono w postanowieniu. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. Sąd wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym.