IV SA/Po 93/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] (dalej również jako Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. P. wniesionego od decyzji Wójta Gminy R. (dalej również jako Wójt, organ I instancji) z [...] lipca 2021 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz J. K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie do dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid.[...], położonych w obrębie S. przy ul. [...], gm. R., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 - dalej: u.p.z.p.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przed wydaniem decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. P. odmówiło zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że J. K., reprezentowany przez Ł. M. w dniu [...] września 2021 r. [winno być: 2020 r. – uw. Sądu] złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej , w m. S. , dz. nr ewid.[...]. J. K. w piśmie z [...] grudnia 2020 r. wniósł uwagi do projektu decyzji, w zakresie powierzchni zabudowy budynków. Działając na wniosek M. P. z [...] stycznia 2021 r., uzupełniony pismem z [...] lutego 2021 r., Wójt postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. zawiesił postępowanie administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. uchyliło ww. postanowienie Wójta Gminy R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił skargę na w/w postanowienie. M. P. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. J. K. w piśmie z [...] czerwca 2021 r. wniósł uwagi do projektu decyzji, w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu odwołania wniesionego przez M. P. oraz przedłożonych akt sprawy wskazaną na wstępie decyzją stwierdził, że projekt decyzji znajdujący się w aktach sprawy nie został podpisany przez sporządzającą go osobę. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien mieć powyższe na uwadze, bowiem w sprawie niepodpisany jest projekt decyzji, analiza urbanistyczna zarówno w części tekstowej jak i graficznej oraz wyniki analizy. Nadto, w aktach sprawy brak jest kopii uprawnień osoby sporządzającej opracowanie. Kolegium wskazało również, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji zajął wyraźne stanowisko co do działek skrajnych. W ocenie Kolegium w nieprawidłowy sposób został także określony parametr wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, tj. poprzez wskazanie 1% -19%, co de facto oznacza zezwolenie na zabudowanie od 1 do 19% powierzchni terenu objętego wnioskiem oraz parametr wysokości zabudowy. Dodatkowo Kolegium wskazało, że ponownego odniesienia wymaga prawidłowość określenia wysokości w obszarze analizowanym, skoro – jak wskazano w odwołaniu – budynek na dz. [...] ma inną wysokość niż przyjęta w analizie. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika wnioskodawcy, w którym, po zapoznaniu się z projektem decyzji, wniesiono o sporządzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz zmianę projektu decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji od 1 do 28,5%. Jest to kwestia istotna z perspektywy obowiązującej zasady związania organu ustalającego warunki zabudowy wnioskiem inwestora (i jego późniejszym zmianami) - wywodzonej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ właściwy do wydania decyzji - jak każdy organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające wniosku strony (tu: zob. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) - jest związany wnioskiem (treścią żądania) inwestora, tak w zakresie określenia przedmiotu (rodzaju) projektowanej inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Jeżeli więc w toku postępowania organ dojdzie do przekonania, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o przedmiocie lub parametrach wskazanych we wniosku, to powinien zwrócić się do inwestora o odpowiednią modyfikację wniosku, a w razie niewyrażenia zgody przez inwestora na taką modyfikację, winien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Nie jest natomiast władny ustalić ich w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku. W ocenie Kolegium w świetle przepisów rozporządzenia brak jest także postaw do określenia powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych. M. P. wniosła sprzeciw od decyzji podnosząc, że kwestia zawieszenia postępowania powinna zostać rozstrzygnięta przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy warunków zabudowy. Na chwilę obecną decydujące powinno być rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna argumenty skargi kasacyjnej, będzie to oznaczało, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy powinno być zawieszone. Rozstrzyganie merytoryczne sprawy w takim stanie doprowadzi do faktycznego zniweczenia skuteczności instytucji zawieszenia. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie zawieszenia jest zatem uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez sąd, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Spełnione są tym samym wymogi, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów innych, niż w nim podniesione. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując zatem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W wypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu zaskarżona decyzja Kolegium dotknięta jest kwalifikowaną wadą i z tego względu nie może ostać się w obrocie prawnym. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, od decyzji organu I instancji odrębne odwołania wnieśli M. P. (pismo z [...] sierpnia 2021 r. przekazane do Kolegium pismem przewodnim z [...] sierpnia 2021 r.), jak i R. P. (pismo z [...] sierpnia 2021 r. przekazane do Kolegium pismem przewodnim z [...] sierpnia 2021 r.). Powyższe rodziło obowiązek łącznego rozpatrzenia tych odwołań przez Kolegium w jednym terminie (por. wyrok NSA z 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Tymczasem – jak wynika z części wstępnej zaskarżonej decyzji SKO oraz z treści jej uzasadnienia w części relacjonującej przebieg postępowania – organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję rozpoznał jedynie odwołanie wniesione przez M. P., nie rozpatrując odwołania R. P.. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pominięcie przez organ odwoławczy, w toku rozpoznawania sprawy, prawidłowo wniesionego odwołania stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wysłowionej w art. 15 k.p.a., a zakorzenionej w art. 78 zd. pierwsze Konstytucji RP, gwarantującym każdej ze stron, co do zasady, prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Takie działanie organu uniemożliwia bowiem stronie, której odwołanie zostało pominięte, realizację tego prawa, wyrażającego się tu w możliwości skorzystania z administracyjnego toku instancji, którego istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy, także z uwzględnieniem podniesionych przez stronę zarzutów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 502/08, CBOSA). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy niedopuszczalne jest podejmowanie przezeń kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W wypadku więc wydania przez organ II instancji decyzji, nawet bez rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, orzeczenie to kończy definitywnie postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji wyłączona jest już możliwość rozpoznania pozostałych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań, i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 31.08.2010 r., II OSK 1198/09; z 01.04.2005 r., OSK 1230/04, z 02.10.2003 r., IV SA 3643/02 – CBOSA). Pogląd ten jest w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy zatem stwierdzić, że wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji bez rozpatrzenia odwołania wniesionego przez R. P. uniemożliwiło rozpoznanie tego odwołania przez organ II instancji, godząc tym samym w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 336/12 - CBOSA). Stwierdzając zaistnienie w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazać należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczym celem art. 64e p.p.s.a. było bowiem ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji kasacyjnej do oceny spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak – co trzeba podkreślić – że sąd rozpoznający sprzeciw nie może i nie powinien wyeliminować z obrotu decyzji wydanej w warunkach proceduralnych oczywiście wykluczających orzekanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwypuklić należy, że w art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli sądowej został ograniczony nie tyle do przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., ale do istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, okoliczność pominięcia przez organ odwoławczy w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy prawidłowo wniesionego odwołania może i powinna być brana pod uwagę przez sąd rozpoznający sprzeciw od tego rodzaju decyzji. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zob. druk 1183 Sejmu VIII kadencji, sejm.gov.pl - która wprowadziła do p.p.s.a. "sprzeciw od decyzji" wyjaśniono, iż "instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji [...] została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.". Z cytowanego fragmentu wynika, że zamierzeniem ustawodawcy było wyposażenie sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej w kompetencję do badania nie tylko przesłanek wprost zapisanych w samym art. 138 § 2 k.p.a., ale także do weryfikacji "prawidłowości", a więc warunków proceduralnych jej wydania. Końcowo odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie koncentrujących się wokół prezentowanego przez skarżącą stanowiska o istnieniu przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzić należy, iż z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie przesłanek nieważności zaskarżonej decyzji co jak wyjaśniono w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej prowadzonej ze sprzeciwu prowadzi do uchylania przez Sąd decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w sprzeciwie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (w wypadku orzekania na skutek wniesienia sprzeciwu, p.p.s.a. nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności decyzji). Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji. Koszy obejmują kwotę wpisu od sprzeciwu w kwocie [...]zł.