IV SA/Po 94/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skarg Krystyny P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2008 r. nr [...] z dnia 13 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ G.Radzicka /-/ P.Miładowski Decyzjami z dnia [...] listopada 2008 r. odpowiednio o numerach-[...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołania [...] od decyzji [...] z dnia [...] września 2008 r. o kolejnych numerach [...] i [...] odmawiających przyznania zasiłków celowych utrzymało w mocy obydwa rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne. Według ustaleń organu sprawa oznaczona w pierwszej instancji numerem [...] dotyczyła wniosków strony z [...] listopada 2004 r. i [...] grudnia 2004 r. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na [...]. Przedmiotem rozstrzygania pierwszej instancji był także wniosek strony z [...] lutego 2007 r. w sprawie przyznania zasiłku celowego na: [...]. Z kolei w sprawie o numerze [...] organ pierwszoinstancyjny rozpoznawał wniosek o przyznanie zasiłku celowego za miesiąc lipiec, sierpień i wrzesień 2007 r. na: [...]. Organy pierwszoinstancyjne jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazały art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 2, w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 pkt 1, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej ops). W obydwu sprawach organ pierwszoinstancyjny wskazywał, że wzywał stronę w związku ze złożonymi przez nią wnioskami o podjęcie kontaktu celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. W terminach wyznaczonych w wezwaniu strona nie stawiła się do ośrodka pomocy społecznej i nie nawiązała kontaktu z pracownikiem socjalnym. Nie podała przyczyn niestawiennictwa nie wskazując, choćby telefonicznie, żadnego dogodnego dla niej terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pomimo pouczenia zawartego w wezwaniu. W pierwszej z omawianych spraw wezwanie organu pomocy nosiło datę [...] czerwca 2008 r. i zostało odebrane przez stronę [...] czerwca 2008 r. W drugiej sprawie pierwszoinstancyjnej odpowiednie wezwanie z [...] czerwca 2008 r. zostało odebrane przez ubiegającą się o świadczenia [...] czerwca 2008 r. Tymczasem ostatnia aktualizacja wywiadu została przeprowadzona w mieszkaniu [...] [...]marca 2007 r. Organ pierwszoinstancyjny w uzasadnieniu obu swoich decyzji wskazywał na obligatoryjny wymóg aktualizacji wywiadu środowiskowego po upływie 6 miesięcy. Postępowanie strony utrudniające przeprowadzenie uzupełniającego wywiadu środowiskowego organ pierwszoinstancyjny uznał za brak współpracy ubiegającej się o udzielenie pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ops. Według treści wspomnianego art. 11 ust. 2 brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w Zakładzie Lecznictwa Odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem obowiązkiem podopiecznych opieki społecznej jest ścisła współpraca z pracownikiem socjalnym. Niedopełnienie tego obowiązku uzasadnia odmowę przyznania świadczenia, tym więcej, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym i zależy od tzw. uznania administracyjnego. Rozstrzygając o tej formie pomocy społecznej organ przy tym kieruje się zarówno potrzebami i sytuacją materialną ubiegających się o pomoc, jak również bierze pod uwagę własne możliwości finansowe. Próbując rozeznać się w aktualnej sytuacji zawodowej i zarobkowej strony organ zwrócił się w tym celu do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o udzielenie stosownej informacji (art. 105 ops). Z odpowiedzi PUP wynikało, iż ubiegająca się o świadczenie odbywała konsultacje u doradcy zawodowego. W kwietniu 2008 r. [...] otrzymała zaproszenie do udziału w projekcie "[...]" . Jednakże wyżej wymieniona nie stawiła się. Organ orzekający powziął także wątpliwość po zasięgnięciu informacji od Dzielnicowego [...] czy strona pod wskazanym adresem zamieszkuje. W tym celu wystosowano do strony pisma z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości organu, lecz mimo odebrania wezwania strona co do tych kwestii się nie wypowiedziała. Powyższe okoliczności przesądziły o oddaleniu wniosków strony. W odwołaniu od obu rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych [...] domagała się ich uchylenia. W odwołaniu stawiała zarzuty związane z funkcjonowaniem organu pierwszoinstancyjnego wytykając między innymi złe nastawienie organu do jej osoby, opieszałość w działaniu, bezduszność urzędniczą. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie strony nie podzielił zarzutów strony i generalnie co do zasady zaakceptował ustalenia faktyczne jak i dokonaną przez organy pierwszoinstancyjne ocenę prawną, nie doszukując się w kwestionowanych rozstrzygnięciach naruszeń prawa. W szczególności Samorządowe Kolegium posiłkując się uzasadnieniem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 785/05 akcentowało, iż brakiem współdziałania z pracownikiem socjalnym może być też bierna postawa ubiegającego się o świadczenie, która utrudnia należyte przeprowadzenie wywiadów i nie prowadzi do realizacji zaleceń pracownika socjalnego. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionowanymi rozstrzygnięciami z [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Skargę na powyższe decyzje organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]. Skarżąca generalnie podnosiła zarzuty wskazywane w odwołaniach, wyraźnie wskazując na to już w pierwszym zdaniu skargi, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji pierwszoinstancyjnych. Według skarżącej decyzje obu instancji wydano nie w celu realizacji słusznych praw strony, ale dla partykularnego interesu organów. Sprawy ze skarg strony zarejestrowano w tutejszym sądzie pod sygnaturami akt odpowiednio IV SA/Po 94/09 (skarga na decyzję [...]) i IV SA/Po 95/09 (skarga na decyzję [...]). W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządził połączenie spraw ze skarg skarżącej na przedmiotowe rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego do łącznego ich rozpoznania i wyrokowania pod łączną sygnaturą IV SA/Po 94/09. W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona złożyła pismo uzupełniające skargę z [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zaskarżone decyzje nie naruszają bowiem prawa materialnego, a przy ich wydawaniu nie doszło do uchybień proceduralnych powodujących konieczność wyeliminowania zaskarżonych aktów z obrotu prawnego w rozumieniu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm. p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Z kolei w myśl art. 3 § 1, 134 § 1 i 135 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracyjnych w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami, wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną czy też jakością stawianym rozstrzygnięciom zarzutów i zasadę tę stosuje odnośnie aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której skarga dotyczy, o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Generalnie też przyjmuje się i z przepisów procedury sądowoadministracyjnych nie wynika, by Wojewódzki Sąd Administracyjny był uprawniony do badania legalności uznania administracyjnego w szczególności w odniesieniu do postanowień konstytucji oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2008 r. nr 115, poz. 728 ze zm. – dalej ups). Ogólnie, tak w orzecznictwie, jak i w nauce powszechnie przyjmuje się, iż zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, co oznacza, że decyzje w tym przedmiocie co do zasady są decyzjami uznaniowymi (por. przykładowo wyrok NSA z 5 marca 1998 r. I SA 984/97). Oznacza to, iż organ nie jest zobowiązany, lecz może przyznać świadczenie. Przepisy w sprawie zasiłku celowego obowiązujące aktualnie w istocie powieliły konstrukcje tego świadczenia z poprzednio obowiązującej ustawy o takim samym tytule z 29 listopada 1990 r. Zarówno obecnie jak i poprzednio ustawodawca nie określał wysokości ani nie wskazywał kryteriów jego ustalania. Zatem wyznacznikami świadczenia są; z jednej strony; sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony; możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zasadniczo pomoc społeczna z założenia ma charakter uzupełniający możliwości osoby potrzebującej wsparcia i możliwości członków jej rodziny, którzy są ustawowo obowiązani do alimentacji, przez środki publiczne, które ze swej strony są ograniczone (środki publiczne pochodzą głównie z podatków, a ich źródłem są przychody osób pracujących, przedsiębiorców oraz mienie tych podmiotów). W obszarach, gdzie występuje konieczność ważenia różnych interesów, ustawodawca przewiduje "uznanie administracyjne", co nie oznacza dowolności. Jeśli rozstrzygnięcie w zakresie zasiłku celowego opiera się o sprawdzalne kryteria, to co do zasady takiemu rozstrzygnięciu podjętemu w ramach uznania administracyjnego nie można skutecznie zarzucić dowolności. W tym zakresie słuszne były spostrzeżenia organów orzekających w tej sprawie. Jednakże podstawą odmowy przyznania świadczeń [...] w obu podjętych orzeczeniach był brak współpracy wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ups. W przepisie tym wyraźnie określono dodatkową przesłankę odmowy przyznania zasiłku celowego. W orzecznictwie i w doktrynie na tle poprzednio obowiązującej ustawy wypracowano pogląd, iż brak współdziałania przejawia się głównie w związku z przeprowadzaniem wywiadów środowiskowych bądź w związku z zaleceniami pracownika socjalnego. W tym ujęciu nie chodzi głównie o tzw. spolegliwość strony ale o jej rzeczywistą aktywność i inicjatywę, to jest postawę, której można oczekiwać z uwagi na wiek, stan zdrowia (tym także psychicznego), wykształcenie, środowisko w jakim strona się obraca. Według szeregu orzeczeń tut. Sądu aktywna postawa leży wręcz w interesie strony (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2001 r., II SA/Po 1662/00). Nieomal identyczne rozwiązanie przewiduje także obowiązujący porządek prawny. W tej sytuacji dorobek literatury i orzecznictwa zachowuje swą aktualność pod rządami ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. Także aktualne orzecznictwo prezentuje i rozwija poprzednie poglądy (por. chociażby wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2006 r. IV SA/Po 785/05, wyrok z 19.03.2009 r. IV SA/Po 513/08, wyrok z dnia 04.12.2008 r. IV SA/Po 248/08). Generalnie można podzielić pogląd, według którego brakiem współdziałania może być też bierna postawa strony, która utrudnia należyte przeprowadzenie wywiadów i nie prowadzi do realizacji zaleceń pracownika socjalnego. Tymczasem w omawianym zakresie każda osoba oczekująca pomocy powinna dokumentować swoją aktywność, a gdy chodzi o wywiad to minimum aktywności przejawia się w zachowaniu umożliwiającym i sprzyjającym jego rzetelnym przeprowadzeniu. Należy podkreślić, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a skoro sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. W tych okolicznościach obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Nawet odmowa podpisania aktualizacji wywiadu może świadczyć o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (por. wyrok WSA w Poznaniu 10.09.2008 r. IV SA/Po 151/08 LEX nr 483742). Organy administracji publicznej w tej sprawie w sposób wystarczający wykazały, iż skarżąca dwukrotnie wzywana o ustalenie daty przeprowadzenia tego wywiadu, mimo odebrania pism do niej kierowanych, na wezwanie organów nie odpowiedziała (pismo organu z [...] czerwca 2008 r. odebrane przez stronę [...] czerwca 2008 r. – k. 260 akt I instancji w sprawie [...] oraz pismo z dnia [...] czerwca 2008 r. - odebrane [...] czerwca 2008 r. – k. 4 akt I instancji w sprawie [...]). Praktycznie zatem postawa strony uniemożliwiła aktualizację obligatoryjnego wywiadu środowiskowego. O stosunku strony do organów dodatkowo świadczy jej wypowiedź na rozprawie tut. Sądu w dniu 1 lipca 2009 r. (k. 24 akt) gdzie wprost skarżąca podaje, iż próba współpracy jej z organem była podejmowana w latach 2002-2003, i że z uwagi na brak zaufania do organu nie będzie z nim współpracowała. Z ustaleń organu wynika też, że skarżąca otrzymała zaproszenie do udziału w projekcie "[...]" lecz nie zgłosiła się na spotkanie informacyjne. Taki stan rzeczy umacnia przekonanie także Sądu, iż skarżąca nie przejawiała wystarczającej inicjatywy w kontaktach nie tylko z organami pomocy społecznej. Tymczasem zgodnie z art. 4 ups. osoby i ich rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przypomnieć bowiem należy iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa a jej celem jest umożliwienie osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Do jej istoty nie należy zastępowania aktywności samej strony i jej rodziny. W przedstawionych okolicznościach odmowa przyznania dochodzonych przez stronę świadczeń znajduje ustawowe uzasadnienie w przytoczonych wyżej przepisach prawa materialnego. Wbrew też wywodom strony skarżącej przy podejmowaniu kwestionowanych decyzji nie doszło do uchybień formalnych na tyle istotnych by mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie. W szczególności takim uchybieniem nie było rozpoznanie wniosków strony będących przedmiotem rozstrzygnięcia SKO w sprawie nr [...], wielokrotnie przez Samorządowe Kolegium częściowo w tym samym składzie. Skarżąca utrzymywała, że taki stan rzeczy prowadzi do wyłączenia SKO wskazując jak się wydaje na treść normatywną zawartą w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Skarżąca powoływała się w tym zakresie na rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego jak się wydaje wyroku z 15 grudnia 2008 r. w sprawie P57/07. W ocenie tego składu Sądu nie zaistniały powody do wyłączenia członków orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego po raz kolejny częściowo co do tych samych wniosków strony. Omawiany przepis bowiem stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Wspomniane zaś przez stronę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznało za niekonstytucyjną ustawową regulację wyłączenia pracowników organu administracji publicznej jedynie w zakresie w jakim przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym trybie nie orzekało. Zauważyć przy tym należy, że podwyższone standardy jakich oczekuje się od składów sądów, które sprawują zgodnie z konstytucyjnym porządkiem wymiar sprawiedliwości nie odnoszą się wprost do organów administracji publicznej. Organy administracji działają bowiem na innych zasadach niż organy wymiaru sprawiedliwości. Zatem analogie instytucji wyłączenia na gruncie różnych procedur sądowych nie mogą mieć prostego zastosowania do regulacji ujętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Generalnie decydują o tym strukturalne różnice między procedurą sądową i administracyjną. Podobnie niezawisłość sądu jako element dominujący w postępowaniu przed sądami nie dotyczy pozycji organów administracji w postępowaniu administracyjnym. Na wspomniane różnice zwracał uwagę też Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie P8/03. Jeśli strona czuje, że jej interesy mogą doznać uszczerbku na tej podstawie, że w składzie organu zasiada osoba, której bezstronność budzi wątpliwość, to strona winna swoje zastrzeżenia podnieść przed tym organem składając stosowny wniosek (wniosek o wyłączenie pracownika od udziału w sprawie). Z akt administracyjnych nie wynika natomiast by [...] z takim wnioskiem (wnioskiem o wyłączenie) do organów wystąpiła. Zastrzeżenia, które zawarła w skardze z przytoczoną przez skarżącą argumentacją nie stanowią podstawy do uznania, że skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego był niewłaściwy w rozumieniu art. 24 kpa. Także pozostałe zarzuty co do niegodziwego postępowania, a nawet fałszowania dokumentów nie mogą prowadzić do wzruszenia zaskarżonych decyzji gdyż strona na te okoliczności nie naprowadziła przekonywujących dowodów co czyni te zarzuty gołosłownymi. Nadto skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroluje się legalność zaskarżonych decyzji to nie mogą być skutecznie podnoszone przez stronę zarzuty co do konstrukcji procedury sądowoadministracyjnej co do zasady gdyż organy administracji publicznej procedują na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez znaczenia w tej sytuacji są sugestie strony, iż brak możliwości wydania przez sądy rozstrzygnięć reformacyjnych narusza konstytucyjny porządek. W tym stanie rzeczy, skoro skarżąca skutecznie nie podważyła legalności zaskarżonych decyzji, to jej skargi na obydwa zakwestionowane orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z mocy art. 151 ppsa należało oddalić. /-/D. Rzyminiak – Owczarczak /-/G. Radzicka /-/P. Miładowski mb