IV SA/Po 943/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. O., W. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę w całości Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej p.w.u.r.a.p. lub ustawa), art. 4 pkt 9bą, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm. – dalej u.g.n.): ustalił na rzecz J. O. i W. O. odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych [...]), za zajętą pod drogę publiczną powiatową dawną działkę nr [...] o powierzchni [...] m˛, obecnie odpowiadającą części działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu J. , zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej fragment ul. [...], która z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się z mocy prawa własnością Miasta P.. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Skarb Państwa. Od decyzji odwołanie złożyli J. O. i W. O. zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 129 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...] Wojewoda orzekł, że część nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ul. [...], obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m˛, księga wieczysta nr [...] z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa część nieruchomości do 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Spółdzielczego Konsorcjum Finansowego [...] w likwidacji (dawniej: Spółdzielnia Pracy "P. "). Obecnie właścicielami ww. gruntu ujawnionymi w księdze wieczystej są J. O. i W. O.. Aktualni właściciele o odszkodowanie wystąpili 19 kwietnia 2005r. z tym, że postępowania faktycznie wszczęto 11 marca 2015 r. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że nieruchomość za którą miało być wypłacone odszkodowanie zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w 1998 r. znajdował się na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Organ I instancji ustalił również, że w czasie obowiązywania planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej P. nr [...] z [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. P. . z 1994 nr [...], poz. [...]), a więc również w 1998 r. nie istniała możliwość zabudowania działki o numerze [...] z uwagi na jej położenie, parametry i linię zabudowy. Kwotę odszkodowania ustalono w oparciu o operat z dnia 26 maja 2015 r. opracowany przez rzeczoznawcę A. J.. Organ II instancji przeprowadził analizę zgromadzonych przez organ I instancji dokumentów, ponadto uzyskał potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przed organem odwoławczym. Odwołujący złożyli również do akt sprawy własny operat opracowany w dniu 31 marca 2016 r. przez rzeczoznawcę E. J. (k. 34-62 akt administracyjnych). Organ odwoławczy wskazał na przepisy prawa materialnego, które w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie i stwierdził, że kwestię przejścia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz ustalenia odszkodowania za takie nieruchomości regulują przepisy p.w.u.r.a.p. Stosownie do treści art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa powyżej wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, natomiast w odniesieniu do pozostałych dróg - Skarb Państwa. Warunkiem ustalenia i otrzymania odszkodowania jest, w myśl art. 73 ust, 4 p.w.u.r.a.p. złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., gdyż po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Sposób ustalenia odszkodowania w tej sprawie określa art. 73 ust. 4 ww. ustawy, poprzez odesłanie do przepisów zawartych w u.g.n., dotyczących zasad ustalania odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone. Ustalenie odszkodowania następuje zatem w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż mówi o tym art. 130 ust. 2 u.g.n. Podstawową zasadę ustalania odszkodowania zawiera art. 130 ust. 1 u.g.n., który łącznie z art. 73 ust. 5 p.w.u.r.a.p. głoszą, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia z dnia wejścia w życie ustawy, zaś ceny z uwzględnieniem dnia wyceny, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Artykuł 134 ust. 2 stanowi natomiast, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 154 powyższej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Szczegółowo procedurę wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze. zm. - dalej rozporządzenie) wydane na podstawie art. 159 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z § 36 wskazanego aktu wykonawczego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4). Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, (...) i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (ust. 5). Zgodnie z tym rozporządzeniem, a dokładniej jego § 36 ust. 6 pkt 1, w przypadku nieruchomości przejętych w trybie art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 - 4 tego rozporządzenia. Tak więc dla celów wyceny nieruchomości gruntowej ocenia się najpierw, czy w sprawie znajduje zastosowanie zasada korzyści. Innymi słowy trzeba ocenić, czy sposób użytkowania nieruchomości w dniu 29 października 1998 r. czyni nieruchomość cenniejszą, niż cel jej wywłaszczenia (przejęcia). Jeżeli w sprawie jest tak, że nieruchomość była użytkowana 29 października 1998 r. jako droga i zarazem miała takie przeznaczenie, to zasada korzyści nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie brak powodów do uwzględnienia § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, który przewiduje kiedy i w jaki sposób podwyższa się odszkodowanie, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W takim przypadku zastosowanie znajduje przede wszystkim § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, które nakazują wycenić nieruchomość przez pryzmat cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód stosownie do art. 80 k.p.a. i choć organ administracji nie wkracza w merytoryczną zasadność opinii, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, to zobowiązany jest do jego formalnej oceny. Poprzez ocenę formalną operatu szacunkowego Wojewoda uznał sprawdzenie czy nie zawiera on żadnych błędów lub niejasności, oraz kontrolę obliczeń matematycznych. Wskazał nadto, że w ramach oceny formalnej dowodu jakim jest operat szacunkowy rozumie się porównanie zawartości tego dokumentu z rozporządzeniem w sprawie wyceny. Ocena przydatności operatu szacunkowego jako dowodu polega zatem na sprawdzeniu, czy dokument ten opiera się na prawidłowych danych dotyczących m.in. szacowanej nieruchomości, a zatem czy prawidłowo odzwierciedla on rzeczywistość. Obowiązek organu administracji publicznej do badania operatu szacunkowego w powyższych aspektach wynika bowiem z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W obrębie oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy ocenia się również, czy dokument ten nie jest wewnętrznie kontradyktoryjny, co następuje gdy np. w rezultacie jego uważnej lektury i analizy toku postępowania rzeczoznawcy majątkowego, dojść można do uzasadnionego przekonania, iż autor wyceny zaprzeczył w pewnym momencie sam w sobie, gdyż umieścił w operacie szacunkowym oczywiście zdania fałszywe lub zdania sprzeczne ze zdaniami wcześniej uznanymi za prawdziwe. Uwzględniając powyższe odnosząc się do operatów szacunkowych autorstwa A. J., który to operat był podstawą do przyznania przez organ I instancji odszkodowania oraz autorstwa E. J., który przedstawili odwołujący wnosząc o przeprowadzenie z tegoż dokumentu dowodu Wojewoda uznał, że żaden z operatów nie przedstawia wartości dowodowej w świetle art. 80 k.p.a. co powoduje, że żaden z dokumentów nie może stanowić podstawy do prawidłowego ustalenia odszkodowania. Odnośnie operatu rzeczoznawcy A. J. organ odwoławczy wskazał, że podstawowym uchybieniem rzeczoznawcy było błędne przyjęcie, że przedmiotowa część nieruchomości 29 października 1998 r. przeznaczona była pod zabudowę śródmiejską mieszkaniowo – usługową. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż w tej dacie nieruchomość objęta była ustaleniami planu miejscowego z 1994 r. i co prawda znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "I.SM2.mu", który oznaczał teren zabudowy śródmiejskiej mieszkalno – usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej), to jednak nie oznacza to automatycznie, że takie przeznaczenie miał ten grunt. Na potwierdzenie powyższego wskazano na opinie wydane w dniu 30 marca 2016r. i w dniu 5 maja 2016 r. przez Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury, w których wyjaśniono: "(...) w części tekstowej planu ‘A5. Ustalenia dla infrastruktury transportowej’ wskazano, iż plan definiuje podstawową sieć drogowo – uliczną, którą stanowią: autostrada, ulice ekspresowe, główne ruchu przyspieszonego, główne i zbiorcze, w tym przebiegające przez miasto drogi krajowe. Plan nie definiuje układu obsługującego, tj. ulic lokalnych i dojazdowych. Mając powyższe na uwadze informuję, iż podane wyżej oznaczenie przedmiotowych działek na rysunku planu – symbol I.SM2.mu stanowi szeroko pojęte przeznaczenie. Jednocześnie powyższe oznaczenie nie przesądza przeznaczenia działek pod zabudowę mieszkalną, mieszkaniowo – usługową czy też pod ulice lokalne i dojazdowe. (...) ze względów urbanistycznych nie istniała możliwość zabudowy dawnej działki nr [...] znajdującej się przed kamienicą przy ul. [...]". Skoro więc na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się ulica, istniejąca w dacie uchwalenia planu z 1994 r. oraz 29 października 1998 r. to oznacza to, że obszar miał przeznaczenie komunikacyjne wbrew założeniom przyjętym w operacie, gdzie teren ten został wyceniony jako przeznaczony pod zabudowę śródmiejską mieszkalno – usługową. Odnosząc się do uchybień stwierdzonych w operacie opracowanym przez rzeczoznawcę E. J. organ wskazał, że operat szacunkowy E. J. uchybia normom wynikającym z § 56 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez nie zawarcie w sporządzonym dokumencie opisu stanu nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. Wprawdzie na stronie 6 tegoż operatu został określony "Stan zagospodarowaniu i techniczno - użytkowy" jednak biegła nie określiła czy dotyczy on stanu nieruchomości na datę 29 października 1998 r. czy też odnosi się do obecnego stanu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż stan nieruchomości przyjmuje się - zgodnie z art. 73 ust 5 p.w.u.r.a.p. - z dnia wejścia w życie przywołanej ustawy, a więc z 29 października 1998 r., brak jednak tej daty na stronie 5 operatu szacunkowego w pkt II.2, gdzie został opisany "Stan prawny nieruchomości". Organ odwoławczy wskazał również na omyłkę w dacie umieszczonej w pkt II.5 na stronie 6, gdzie zostało opisane "Przeznaczenie w dokumentacji planistycznej". Otóż zamiast 28 października 1998 r. powinna widnieć w tym miejscu data 29 października 1998 r. Wojewoda zwrócił również uwagę na błędną ocenę rzeczoznawcy majątkowego dotyczącą cechy rynkowej w postaci lokalizacji zarówno przy nieruchomości wycenianej tj. działki nr [...] położonej przy ul. [...], obręb J., jak i nieruchomości przyjętej do porównań o numerze 7 tj. położonej przy ul. [...], obręb J.. Otóż oba te grunty położone są na terenie obrębu [...] a więc w strefie śródmiejskiej miasta P.. Organ odwoławczy wskazał także, że na stronie 13 operatu biegła oceniła dla powyższych gruntów cechę rynkową w postaci lokalizacji jako bardzo dobrą (zastrzeżoną - zgodnie z treścią tabeli zamieszczonej na stronie 13 operatu a ustalającej cechy różnicujące nieruchomości i ich gradacje - dla strefy centralnej miasta), podczas gdy oba te grunty położone są w strefie śródmiejskiej miasta i zgodnie z ww. tabela cechę tę należy ocenić na poziomie dobrym, który zastrzeżony jest właśnie dla tejże strefy. Powyższe uchybienie zdaniem organu wpłynęło bezpośrednio na końcowy wynik wyceny. Wreszcie kolejnym uchybieniem zdaniem organu jest brak załącznika w postaci protokołu z wizji terenowej. Z treści operatu (strona 2 i 5) wynika, że przedmiotowa wizja miała miejsce 14 marca 2016 r. ale wśród załączników wskazanych przez biegłą (strona 3 operatu szacunkowego) protokołu brak. Wskazane wady obu operatów zdaniem organu odwoławczego nie mogą stanowić podstawy prawidłowego ustalenia odszkodowania. Wojewoda stosując przepisy art. 138 § 2 K.p.a. wskazał na potrzebę dopuszczenia dowodu z kolejnego operatu , a także podzielił zarzut odwołujących, że organ I instancji nie odniósł się w decyzji do wniosków i zarzutów podniesionych w piśmie z 29 czerwca 2015 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. O. i W. O. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania: . art. 7, art.75 § 1, art.77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w odmówieniu mocy i wartości dowodowej operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego E. J., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, . art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji reformatoryjnej, . art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, . art. 138 § 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy prawidłowym było uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, . art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zamiast zgodnie z żądaniem skarżących zawartym w piśmie z dnia 31.03.2016r. decyzji ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego : . art. 73 ust. 5 p.w.u.r.a.p. poprzez błędne przyjęcie, że działki gruntu podlegające regulacji art. 73 p.w.u.r.a.p. powinny być wyceniane w oparciu o przeznaczenie komunikacyjne zamiast przeznaczenia określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, . art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w zakresie zasad ustalania odszkodowania przepis ten odsyła do § 36 rozporządzania, . § 36 ust. 6 pkt. 1 rozporządzania poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w zakresie sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa, . art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na kwestionowaniu dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w sytuacji gdy wyboru dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. W konkluzji skarżący wnosili o uchylenie decyzji zaskarżonej Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję Dyrektora Zarządu G. i [...] Miejskiego G. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być również interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, w kontekście podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (art. 138 §2 k.p.a.), stwierdzić należy, że organ odwoławczy za naruszenie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania uznał, podważenie mocy dowodowej operatu szacunkowego autorstwa A. J., który to operat był podstawą do przyznania przez organ I instancji odszkodowania oraz autorstwa E. J., który przedstawili odwołujący wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tegoż dokumentu. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (zob. np. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13). Jeżeli chodzi o kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, to źródłem uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny może być przede wszystkim inny operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla tego samego celu, czyli tzw. kontroperat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2706/12, CBOSA). Powyższe oznacza, że w przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ odwoławczy przed wydaniem jednej z decyzji merytorycznych przewidzianych w art. 138 §1 k.p.a. powinien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie. Organ odwoławczy przy całkowitym podważeniu mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie oraz wadliwym kontroperacie przedłożonym przez stronę wnoszącą odwołanie, przy zachowaniu opisanych wyżej reguł oceny operatu, może również wydać decyzję kasacyjną w trybie art. 138 §2 k.p.a., gdyż wbrew argumentacji skargi, na przeszkodzie w wydaniu decyzji kasacyjnej nie stoi zakaz reformationis in peius. Sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma bowiem zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest jak twierdzi strona skarżąca miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 175/08). O naruszeniu zakazu reformationis in peius nie może więc świadczyć wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem skarżących (w przedmiotowej sprawie wypłaty odszkodowania w kwocie zgodnej z przedłożoną wraz z odwołaniem opinią). Zasada reformationis in peius nie oznacza bowiem nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej, jak oczekują skarżący, lecz na zakazie orzekania na niekorzyść strony, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję zawierająca merytoryczne rozstrzygniecie (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016r. sygn. akt I OSK 759/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyz organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Mając powyższe na uwadze, odnosząc się w pierwszej kolejności do operatu szacunkowego autorstwa A. J., który to operat był podstawą do przyznania odszkodowania przez organ I instancji, należy wskazać, że podstawą stwierdzenia, że nie przedstawia on wartości dowodowej w świetle art. 80 k.p.a. było wykazanie przez organ odwoławczy błędu w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania pod zabudowę śródmiejską mieszkaniowo – usługową. Organ wykazał bowiem, że przedmiotowa nieruchomość wbrew założeniom przyjętym w operacie nie była przeznaczona pod zabudowę śródmiejsko – mieszkaniową, lecz miała przeznaczenie komunikacyjne. Z powyższą argumentacją, wbrew stanowisku skarżących należy się zgodzić. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przedmiotowa nieruchomość w dniu 29 października 1998r. jako właściwym dla ustalenia przeznaczenia gruntu, objęta była ustaleniami planu miejscowego z 1994 r. i znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "I.SM2.mu", który oznaczał teren zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Nie oznacza to automatycznie, że takie przeznaczenie miał ten grunt. Jak słusznie wskazał bowiem organ odwoławczy przeznaczenie planistyczne wynika z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała właściwej rady miasta, który składa się z dwóch równoważnych wzajemnie uzupełniających się części w postaci tekstu planu oraz rysunku. Załącznik graficzny w takim zakresie w jakim nie pozostaje w sprzeczności z tekstem planu, miał moc wiążącą. Tak więc by ustalić przeznaczenie planistyczne danej działki nie wystarczy poprzestać na odczytaniu symbolu na załączniku graficznym i legendy do tego symbolu. Konieczna jest kompleksowa analiza tekstu prawnego, jakim jest plan miejscowy z 1994r., czego zabrakło w operacie szacunkowym autorstwa A. J.. Szczegółowa analiza tego planu (którego brak jest w aktach sprawy, lecz jego tekst wraz z rysunkiem i załącznikiem nr 2 jest dostępny w Internecie na stronie BIP Miasta P.) wskazuje, że obszar oznaczony symbolem "I.SM2.mu" znajduje się w tzw. "strefie I wewnętrznej" - rejonie śródmieścia o przewadze funkcji mieszkalno- usługowej. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w ust. 4.1 (strona 156), znajdującym się w obrębie ustępu zatytułowanego: "Usytuowanie zabudowy w stosunku do ulic i urządzeń komunalnych" dla działek, wśród zwartej zabudowy, obowiązującą linię zabudowy stanowi linia wyznaczona przez istniejące budynki. Powyższe przesądza, że w obrębie rejonu oznaczonego symbolem ,,I.SM2.mu" znajdowały się nie tylko grunty przeznaczone pod istniejącą zabudowę (co wynika z wyjaśnienia symbolu ,,M2" na stronie 150 załącznika nr 2 do planu miejscowego z 1994 r.), ale także pod funkcje komunikacyjne (ulice). Obszar o symbolu "I.SM2.mu" znajdował się w strefie śródmiejskiej, dla której ustalenia planu określały, że funkcje komunikacyjno-transportowe realizować będzie także sieć uliczna (strona 106 załącznika nr- 2 do planu miejscowego). Skoro zatem jak wynika z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia 5 maja 2015r., na który powołał się również autor operatu szacunkowego ze względu na położenie, parametry i linię zabudowy nie istniała możliwość zabudowania działki nr [...], przy dopuszczeniu lokalizacji ulic na obszarze oznaczonym symbolem "I.SM2.mu" , to zasadnym jest przyjęcie, że na przedmiotowej działce znajdowała się ulica, istniejąca w dacie uchwalenia planu oraz w dniu 29 października 1998 r. Oznacza to, że sytuacji, w której nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości w związku z jej przejęciem na własność Skarbu Państwa, wartość nieruchomości powinna być oceniana na podstawie dotychczasowego sposobu użytkowania związanego z jej przeznaczeniem. Tak więc co do zasady to rynek transakcji drogowych winien być w pierwszej kolejności miarodajny dla wyceny przedmiotowej nieruchomości. Dobór taki znajduje wprost uzasadnienie w treści przepisów § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia. W świetle powyższych regulacji i ustaleń jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przy czym podkreślić należy, że zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia odesłanie do § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13, CBOSA). Odnosząc się zaś do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. stanowiący kontroperat złożony przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego należy stwierdzić, że dokument ten, zawiera błąd w zakresie ustalenia przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości tożsamy z opisanym wyżej operatem szacunkowym A. J.. Powyższe podważa moc dowodową tego operatu w całości, pomimo że pozostałe błędy i niejasności jak słusznie wskazali skarżący mogły podlegać wyjaśnieniu lub doprecyzowaniu przez biegłego. Mając powyższe na uwadze nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie organ uchybił treści art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art.77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda przeprowadził postępowanie z poszanowaniem w/w przepisów procedury i zgodnie z przepisami prawa materialnego, a stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia przedstawionych w sprawie operatów szacunkowych, z uwagi na całkowite podważenie ich mocy dowodowej, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.