IV SA/Po 944/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy we W. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz – działając na podstawie art. 50-54 oraz art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki lokalizacji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę stacji przeładunkowej odpadów na działce [...] i [...] w miejscowości B.. Decyzję tą wydano na wniosek Miasta G.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. P. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Podniósł, że powinien być stroną w sprawie i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Dodał też, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi. Decyzja została nadto wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] Burmistrz umorzył postępowanie wznowieniowe. Decyzja organu I instancji została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] Organ odwoławczy zwrócił w szczególności uwagę na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia ewentualnego statusu M. P. jako strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Kolegium zasygnalizowało także Burmistrzowi, iż podstawą prawną wydanej decyzji nie powinien być art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a."), ale art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. (k. 143 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] Burmistrz ponownie umorzył postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ – przedstawiwszy stan faktyczny i przebieg postępowania – wskazał, że działka [...] należąca do M. P. nie graniczy z terenem inwestycji i jest od niego oddalona o około [...] m. Działka skarżącego stanowi grunty orne klas IVa i V, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do nieruchomości pozostającej w dzierżawie M. P., która sąsiaduje z inwestycją Burmistrz wskazał, że stosunek zobowiązaniowy dzierżawy nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego w sprawie lokalizacji celu publicznego. Odnosząc się do umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. organ wskazał, że jej postanowienia w dużej mierze straciły aktualność i nie mogą one obecnie stanowić podstawy dla rozstrzygnięć w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kwestii zarzutu dotyczącego braku oceny oddziaływania inwestycji na środowisko Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] Burmistrz nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, którego dotyczy sprawa. Dalej wreszcie Burmistrz zaznaczył, że spadek wartości nieruchomości M. P. nie może stanowić źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Końcowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zdecydował się umorzyć postępowanie, gdyż uznał, iż ustalenie na jakimkolwiek etapie postępowania, że wniosek nie pochodzi od strony powinno skutkować właśnie takim rozstrzygnięciem. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. złożył M. P.. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ponownie wskazał przyczyny, dla których powinien być uwzględniony jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 2010 r. Powołał się także na Konwencję z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 ze zm.) i dodał, że udział społeczeństwa w postępowaniu powinien być zapewniony na jak najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Podkreślił wreszcie, że jest właścicielem działki [...], która bezpośrednio graniczy z działką [...] będącą własnością Gminy W.. Odwołujący się dzierżawi część tej ostatniej działki. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchyliło decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie zmieniło jej treść nadając mu brzmienie: "odmawia uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy we W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...]" Skargę na decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P.. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 349/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. Sąd stwierdził, że decyzja Kolegium w zakresie swej sentencji narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej M. P. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazał, że w przypadkach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagać należy od organu dużo większej uwagi, gdy chodzi o aspekty związane z weryfikacją zakładanego przez inwestora oddziaływania – tak normatywnego jak i ponadnormatywnego. W aktach sprawy na kartach od 19 do 38 znajduje się decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z charakterystyką przedsięwzięcia, a także obszerna karta informacyjna dotycząca inwestycji, jednak Kolegium ani słowem nie odniosło się do tych dokumentów. Powodowało to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez Kolegium. Sąd stwierdził ponadto umowa z [...] czerwca 1992 r. zawartą między Zarządem Gminy W., Zarządem Gminy i Miasta M., a Radą Sołecką wsi S. i Wojewodą P. regulującą wzajemne zobowiązania stron w związku z budową wysypiska odpadów komunalnych we wsi B. nie może stanowić "okoliczności" lub "dowodu", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., polegająca na tym, iż "decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". Z akt wynika, że w toku postępowania organy dokonały niezbędnych uzgodnień wymaganych w postępowaniu lokalizacyjnym (zob. k. 44 i nast. akt administracyjnych). Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i odmówiło uchylenia decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2010 r. [...] W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sytuacji gdy we wniosku o wznowienie postępowania przywołano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie dojdzie do wniosku, iż podanie o wznowienie postępowania nie pochodziło jednak od strony postępowania, to powinien zakończyć je wówczas przez wydanie decyzji z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast organ pierwszej instancji, po raz kolejny, nie przeprowadził w tej sprawie żadnego postępowania i wydał kolejną decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Dalej Kolegium stwierdziło, że przeanalizowało dokumentację postępowania środowiskowego. Ustaliło, że teren, którego właścicielem jest skarżący nie przylega bezpośrednio do planowanej inwestycji, inwestycja oddalona jest od granic jego nieruchomości ok. [...] metrów. Kolegium podkreśliło, ze wykazanie interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia na możliwość korzystania z nieruchomości, a także , że czyjeś zamierzenie może mieć wpływ na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z samego faktu sąsiedztwa. Ewentualny spadek wartości i atrakcyjności działki skarżącego stanowi jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się dokumentacja z charakterystyką inwestycji i obszerną kartą informacyjną dotyczącą inwestycji. Organ odwoławczy szeroko zacytował uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał m.in., że odległości terenów podlegających ochronie akustycznej i charakter prac prowadzonych na terenie inwestycji nie wprowadzi naruszenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku. Rozładunek odpadów komunalnych z samochodów bezpylnych będzie prowadzony pod wiatą, na powierzchni osłoniętej wiatą, odpady komunalne będą w standardowych warunkach wywożone ze stacji w dniu, w którym będą przywiezione, co ograniczy możliwość tworzenia się stref beztlenowych i zminimalizuje zagrożenie emisją odorów. Nie przewiduje się by stacja przyczyniła się do przekroczenia dopuszczalnych stężeń substancji w powietrzu, posadzka wiaty przeładunkowej będzie szczelna, z betonu hydroizolacyjnego, odcieki z odpadów, ścieki porządkowe z okresowego mycia posadzki pod wiatą przeładunkową i ścieki sanitarne będą kierowane do zbiorników bezodpływowych i wywożone do oczyszczalni ścieków. Dla potrzeb mycia kół pojazdów także zaprojektowano przejazdową platformowo - rolkową myjnię kół pojazdów, woda w myjni będzie krążyła w obiegu zamkniętym, będzie uzupełniania z projektowanego przyłącza wodociągowego. Do oczyszczania wód opadowych z drogi i placów dobrano osadnik poziomy i separator substancji ropopochodnych o określonej przepustowości. Przy zastosowaniu technologii, jaka została określona w karcie informacyjnej, nie przewiduje się ryzyka wystąpienia poważnej awarii, a biorąc pod uwagę ustalenia określone w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i przy założeniu, że na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji zachowane będą standardy jakości środowiska, a ponadto po uwzględnieniu łącznie uwarunkowań z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach o oddziaływaniu na środowisko, organy administracji publicznej nie znalazły podstaw do stwierdzenia potrzeby do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium wskazało następnie, że działka objęta wnioskiem jest obecnie niezabudowana, nie posiada uzbrojenia, teren częściowo porośnięty jest krzewami i młodymi drzewkami tzw. samosiejkami, w ramach realizacji inwestycji planowane jest usunięcie drzew i krzewów kolidujących z planowanymi obiektami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 145 §1 pkt 4 k.p.a, a także bliżej nieokreślonych przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego pojęcie strony w tych sprawach należy rozumieć szeroko. Stroną postępowania jest nie tylko podmiot, którego bezpośrednio decyzja dotyczy, ale również podmiot, na którego mogą rozciągać się jakiekolwiek skutki decyzji co ma miejsce w sprawie. Skarżący nie miał możliwości stwierdzenia, na jakiej podstawie uznano, że jego nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie mógł również zbadać, na podstawie jakich przepisów organ ustalił brak oddziaływania obiektu na nieruchomość skarżącego. W ocenie skarżącego organ administracji nie może preferować słusznego interesu inwestora kosztem słusznego interesu skarżącego tj właściciela - posiadacza nieruchomości sąsiedniej co ma miejsce w sprawie. Mimo, że inwestycja oddziaływać będzie na znaczną odległość, organy administracji nie ustaliły wszystkich stron, właścicieli (posiadaczy) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz zaniechały wyjaśnienia, czy projekt techniczny uwzględnia również interes osób trzecich, w tym eliminowanie uciążliwości związanych z tą inwestycją dla skarżącego. Organ administracji w zaskarżonej decyzji w ocenie skarżącego bezgranicznie zaufał informacjom zawartym w karcie informacyjnej iż nie przewiduje się ryzyka poważnej awarii, co tym samym skutkowało pominięciem przeprowadzenia przy udziale społecznym oceny oddziaływania na środowisko Wbrew stanowisku organu który wydał zaskarżoną decyzję w postępowaniu odwoławczym nie naprawiono błędów organu I instancji. Skarżący dodał, że w innej sprawie toczącej się przed tutejszym Sądem stwierdzono w identycznym stanie faktycznym, że została wydana przez organ administracji decyzja z naruszeniem prawa, gdyż skarżący jako strona nie brał udziału przy wydawaniu tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że organ administracji orzekający w przedmiotowej sprawie związany był wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 349/16. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 729/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zarówno Sąd rozpoznający niniejszą skargę jak i organy administracji orzekające w niniejszej sprawie związane były stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 349/16. Przypomnieć trzeba, że w wyroku tym Sąd przesądził, że w sprawie nie wystąpiły przywołane przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Odnosząc się do kwestii przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ w sposób niewyczerpujący przedstawił argumentację mająca przemawiać za brakiem interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu było przeanalizowanie dokumentacji z postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sad stwierdza, że Kolegium nie wypełniło zaleceń zawartych w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi bowiem do wniosku, że Kolegium dosłownie powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. , uzupełniając ją jedynie o część uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2010 r. Kolegium podejmując próbę wypełnienia zaleceń zawartych w ww. wyroku powołało się na wydaną w sprawie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2010 r. szeroko opisując charakterystykę przedsięwzięcia. Zauważyć jednak trzeba, że Kolegium wprost cytując uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie poczyniło jakichkolwiek własnych ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego do czego Sąd zobowiązał organ odwoławczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. Próżno szukać w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji organu mającej przemawiać za brakiem interesu prawnego M. P. w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2010 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. Dość wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazano nawet numeru działki, której właścicielem jest skarżący. Z uzasadnienia nie wynika również na jakiej podstawie Kolegium uznało, że działka skarżącego oddalona jest od terenu inwestycji o [...] m. W końcu w uzasadnieniu decyzji brak jest argumentów mających świadczyć, iż skarżący nie powinien być stroną postępowania zakończonego zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2010 r. W wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. Sąd nie zobowiązywał Kolegium do wiernego przytoczenia charakterystyki przedsięwzięcia zawartej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rolą organu było dokonanie analizy dokumentacji z postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i na podstawie tej analizy dokonanie własnych ustaleń, co do interesu prawnego skarżącego. Ustaleń w tym zakresie Kolegium nie dokonało, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie odpowiadającej równowartości uiszczonego wpisu.