IV SA/Po 949/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę w całości Dnia [...] lipca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo E. N. (dalej jako Wnioskodawca, Strona, Skarżący). W obszernym piśmie został zawarty wniosek o wznowienie ("rewizję") postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Wskazaną decyzją Starosta udzielił Wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z dopływu jeziora [...] do zasilenia stawów rybnych o powierzchni 3,36 ha, położonych na działce nr 265 w obrębie miejscowości [...], pozwolenia na zrzut wody do rowu melioracyjnego, zatwierdził "Ocenę warunków gospodarowania wodą" stanowiącą integralną część decyzji i określił obowiązki adresata decyzji – Skarżącego, w zakresie swobodnego przepływu wody. Wnioskodawca wskazał, że w przywołanej decyzji nie ma zapisu o podziale wody na gospodarstwa rybackie w [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją własną z dnia [...] września 2003 r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rowu [...]. Uzasadniając napisał, że Wnioskodawca w 2003 r. był właścicielem i użytkownikiem stawów rybnych położonych w [...]. Od roku 2005 właścicielem i użytkownikiem ww. obiektu stawowego jest D. N., następca prawny ww. pozwolenia wodnoprawnego. Z dniem 8 czerwca 2015 r. D. N. wypowiedział pełnomocnictwo E. N. do reprezentowania go przed organami administracji publicznej. Dalej Starosta napisał, że ustalił, że E. N. na każdym etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym był informowany o prowadzonych czynnościach administracyjnych. Wnioskodawca otrzymał decyzję w dniu [...] września 2003 r.; od decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Starosta wskazał, że miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Terminy te zostały przez wnioskodawcę przekroczone, co uniemożliwia wznowienia postępowania w sprawie. Dalej Starosta napisał, że ponieważ Wnioskodawca nie jest już właścicielem ani użytkownikiem stawów, niniejsza sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Okoliczność ta, niezależnie od argumentów wynikających z art. 148 k.p.a., również uniemożliwia wznowienie postępowania na jego wniosek. W obszernym zażaleniu na opisane postanowienie Wnioskodawca napisał między innymi, że w związku z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego A. i P. M. na korzystanie z wody rowu [...] na podstawie zawartej ugody między D. N. a A. i P. M. wyszły na światło dzienne zapis fałszowany oraz opracowana opinia gospodarowania wodą. Nadto Wnioskodawca zaznaczył, że wszelkie dokumentacje i opinie gospodarowania wodą rowu [...] na zlecenie M. są wykonane z naruszeniem art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 13, art. 31 ust. 4 pkt 3, art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, dalej jako Prawo wodne). Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, wskazując na art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając postanowienie organ wyższego stopnia zaznaczył, że zażalenie zostało przekazane pismem z dnia [...] września 2015 r., przy którym Starosta przekazał także wniosek E. N. o unieważnienie decyzji z dnia 19 stycznia 2015 r. udzielającej P. M. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rowu [...]. Organ wyższego stopnia porównał oba tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji i podkreślił, że zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści §2. Starosta wprawdzie odmówił wznowienia postępowania, jednak nie zawiadomił wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (na podstawie art. 66 § 1 k.p.a.). Ponadto, mając na celu ustalenie swojej właściwości w spawie oraz aby zapewnić właściwą kwalifikację prawną żądania Starosta winien wezwać Wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. Organ wyższego stopnia podkreślił, że w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska, tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona zatem znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie. Organ wyższego stopnia wskazał, że jeżeli po otrzymaniu wyjaśnień Starosta uzna, że podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, zgodnie z treścią art. 66 § 1 k.p.a. uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi Wnioskodawcę, w drodze postanowienia, na które służyć będzie stronie zażalenie, że w sprawach innych powinna wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było więc przede wszystkim prawidłowe odczytanie treści żądania zawartego we wniosku, również poprzez wezwanie do sprecyzowania jego treści, gdyż pozwoliłoby to na prawidłowe określenie przedmiotu postępowania i właściwości organu w sprawie. Organ wyższego stopnia ocenił, że w tej sytuacji może tylko wytknąć organowi I instancji wadliwe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego i nakazać rozstrzygnięcie wniosku skarżącego bez wskazania sposobu załatwienia tej sprawy. Podkreślił, że treść uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego nie ma wpływu zarówno na zakres, jak i na prawa strony w ponownym rozpoznaniu sprawy i nie ogranicza prawa strony do obrony jej słusznych interesów przed organem I instancji, (wyrok NSA z 16 kwietnia 1999 r. I SA/Gd 595/97; Lex). Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wnioskodawca. W skardze zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej A. i P. M. na pobór wody z rowu [...] oraz wydanie sądowego nakazu na wyniesienie rowu Iz-1 poza obręb stawów rybnych – celem swobodnego przepływu rowem [...] do stawów rybnych [...]. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Napisał, że wobec braku prawidłowego odczytania treści żądania Skarżącego zawartego we wniosku, a przez to niemożności określenia przedmiotu postępowania, zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne i nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienie uchylające postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Innymi słowy organ wyższego stopnia uchylił postanowienie niekorzystne dla Skarżącego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w całości. Zdaniem Sądu organ wyższego stopnia, wydając prawidłowe rozstrzygnięcie, częściowo kierował się błędnymi motywami. Wadliwie bowiem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu skupił się na tym, że Starosta nie rozdzielił wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i nie przekazał tego wniosku według właściwości. Okoliczność ta, sama w sobie nie może skutkować uchyleniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Rozpoznając zażalenie organ wyższego stopnia kontroluje zgodność z prawem zakwestionowanego postanowienia, zatem uwagę organu powinno skupić postanowienie i motywy jego wydania. Nadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Kontroli poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. W myśl natomiast art. 66 § 1 k.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, powiadamiając równocześnie wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Opisane uchybienie nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem organ wyższego stopnia prawidłowo uznał, że postanowienie Starosty powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Postanowienie organu I instancji, o odmowie wznowienia postępowania Sąd interpretuje w taki sposób, że skarżący, zdaniem Starosty, nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania, bowiem w 2005 r. przestał być właścicielem i użytkownikiem stawów rybnych, zaś następca prawny skarżącego między datą wpływu żądania do Starostwa a datą wydania postanowienia – wypowiedział pełnomocnictwo do reprezentowania przed organami administracji. Nadto Starosta wskazał, że nie został zachowany miesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu organ I instancji nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym ocenić wniosek w taki sposób. Sąd stwierdza, że wniosek o wznowienie postępowania nie został uzasadniony, w szczególności Wnioskodawca nie wskazał podstawy wznowieniowej. Wskazany powód: brak zapisu o podziale wody z przedmiotowego rowu między gospodarstwa, prima facie nie jest podstawą wznowienia postanowienia. W związku z tym organ wyższego stopnia trafnie wytknął Staroście zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do sprecyzowania treści żądania, co pozwoliłoby na jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania. Prawidłowo także oceniono w zaskarżonym postanowieniu, że w takiej sytuacji możliwe jest tylko wytknięcie organowi I instancji wadliwego zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego i nakazanie rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, ale bez wskazania sposobu załatwienia tej sprawy. Żądanie wznowienia złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom z art. 63 § 2, a ponadto z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania. Strona musi również wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o przyczynie wznowienia lub o dacie wydania decyzji przy przyczynie czwartej. Niepodanie terminu stanowi brak formalny podania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314: "Żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpowiadać nie tylko wymogom z art. 63 § 2 k.p.a., ale z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania oraz okoliczności wskazujące na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a."). Stąd istotne jest także podanie ustawowej podstawy wznowienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 1 października 2013 r., II SA/Ol 591/13, LEX nr 1382469: "Jeżeli strona, występując z żądaniem wznowienia postępowania w trybie art. 148 § 1 k.p.a., nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadni wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do konkluzji, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien w drodze decyzji (a od 11 kwietnia 2011 r. postanowienia) odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty, czy też zarzuty, mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie taką przesłanką nie są (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanka wznowienia postępowania w ogóle nie została wskazana (przeszkoda formalna)", podobnie wyrok tego sądu z 28 listopada 2013 r., II SA/Ol 686/13, LEX nr 1401670: "2. Jeżeli strona, występując z żądaniem wznowienia postępowania, nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym", por. też wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356: "1. Nie można zgodzić się z argumentem, że we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego następuje badanie dopuszczalności wznowienia postępowania ograniczające się do oceny, czy podanie zostało złożone przez osobę uprawnioną oraz czy podanie zostało złożone w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. O ile istotnie do zakresu wstępnego badania należy ocena, czy podanie zostało złożone w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 lub § 2 k.p.a., to należy również zbadać, czy wnioskodawca powołał się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 (art. 145a, 145b k.p.a."). Oczywiście wcześniej należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków. Sąd wskazuje, że w obszernym zażaleniu Skarżący wskazał okoliczność mogącą stanowić przesłankę wznowienia: sfałszowanie opinii gospodarowania wodą (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie jednak z art. 148 § 1 k.p.a. właściwym do rozstrzygnięcia podania o wznowienie postępowania jest organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji – w niniejszej sprawie, organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania lub odmowie wznowienia postępowania, pozostaje Starosta. Stąd skarga podlega oddaleniu. Nadto Sąd zaznacza niekonsekwencję Skarżącego, który zaskarżając postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego - zażądał od Sądu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej innym osobom na pobór wody oraz "wydania sądowego nakazu na wyniesienie rowu" poza obręb stawów rybnych. Wskazać trzeba, że oba żądania pozostają poza zakresem właściwości sądu administracyjnego. Nadto wskazać należy, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien też mieć na uwadze, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji (por wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2404/11, CBOSA). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.