IV SA/Po 951/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy T. P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO, Kolegium lub organ II instancji), na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej kpa) - utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej Wójt lub organ I instancji) z dnia [...] marca 2016r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż Wójta z dnia [...].05.2011r. (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przyzakładowej stacji paliw przy ul. [...] w [...], na terenie obejmującym działki nr [...] Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań (decyzja z dnia [...].05.2011r.) złożył T. W. w dniu [...].01.2016r., ponosząc iż jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] położonych w [...], które to działki leżą w zasięgu oddziaływania inwestycji określonej w decyzji z [...].05.2011r.; mimo tego nie został uznany za stronę postępowania. Dalej Wójt podniósł, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zakres stron postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji określonej w przedmiotowej decyzji został określony w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia, z której wynika, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości T. W.. Działki nr [...], [...] i [...] obręb J. nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i są od niego oddalone o około 300 m. Wójt podał też, że badając dopuszczalność wznowienia postępowania organ bada wyłącznie czy podanie o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 lub 145a kpa, czy osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją a także czy został zachowany termin do wniesienia podania zawarty w art. 148 § 1 i 145a § 2 kpa. Gdy jest oczywiste, że osoba wnosząca podanie nie jest stroną, brak w podaniu ustawowej przesłanki wznowienia postępowania lub nie został zachowany termin wniesienia podania - organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Takie też rozstrzygnięcie należało wydać w niniejszej sprawie. SKO, po rozpatrzeniu zażalenia T. W., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Kolegium podało także, że na podstawie art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium ustaliło, na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie - że T. W. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Ustalono wówczas, że stronami postępowania, obok właściciela, są także właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Działki wymienione we wniosku T. W. nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła inwestycja. Jak ustalono oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie wykroczy w fazie eksploatacji poza nieruchomości na których będzie zrealizowane a uciążliwości związane z fazą realizacji będą miały charakter przejściowy i będą oddziaływać tylko na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Zatem, jak stwierdziło SKO dostrzegając brak legitymacji do domagania się wznowienia postępowania przez podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 147 kpa organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Skargę na postanowienie SKO złożył T. W. (dalej skarżący) wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że w przypadku inwestycji takiej jak stacja paliw powinien być wzięty pod uwagę szerszy obszar analizowany w karcie informacyjnej przedsięwzięcia określającej zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Skarżący stwierdził również, że jego działki są w zasięgu oddziaływania powstałej stacji paliw i powinien być uznany za stronę postępowania związanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na działkach nr [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swą argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej ppsa). W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyny podniesionej w skardze. Na wstępie należy zauważyć, że Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] maja 2011r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przyzakładowej stacji paliw przy ul. [...] w [...], na działce nr [...] Decyzja ta jest ostateczna. W dniu [...] stycznia 2016r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie z tej przyczyny, że nie brał udziału w postępowaniu jako strona, a jego działki o nr [...], [...] i [...] leżą z zasięgu oddziaływania tej inwestycji. Wójt Gminy T. Podgórne postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011r. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na to postanowienie SKO w P., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy kpa. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych. Tym samym ustawodawca wprowadza w powyższym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a wyjątki od niej muszą być interpretowane ściśle. W myśl art. 145 § 1 punkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na podstawie art. 149 § 1 kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak wynika przy tym z art. 149 § 2 kpa, postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania (1) co do przyczyny wznowienia oraz (2) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wreszcie, art. 149 § 3 kpa wskazuje, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika zarazem z art. 150 § 1 kpa, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 kpa jest co do zasady organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Poza tym należy wskazać, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje co do zasady decyzję, w której (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zestawienie art. 149 i art. 151 k.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że możliwe jest wyróżnienie dwóch etapów w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Sąd podkreśla, że w pierwszym etapie organ administracji publicznej ocenia jedynie pod względem formalnym wniosek o wznowienie postępowania, tj. bada, czy wniosek ten odpowiada wymogom pisma procesowego, czy został wniesiony w terminie oraz czy wskazana jest w nim jedna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Tylko w sytuacji, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje się jeszcze oceny trafności uwag zawartych we wniosku. We wszystkich pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Wraz z wydaniem tego ostatniego orzeczenia następuje przejście do drugiego stadium postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ administracji publicznej przechodzi już do merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, badając w szczególności, czy podstawa wznowieniowa wskazana we wniosku rzeczywiście wystąpiła i jak oddziaływała ona na wynik postępowania w postaci decyzji administracyjnej. Etap ten kończy się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 151 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie postanowienie o wznowieniu postępowania bynajmniej nie przesądza jeszcze wyniku merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania; w szczególności wydanie takiego orzeczenia nie prowadzi automatycznie do załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla wnioskodawcy. Powyższe stanowisko jest również podzielane w orzecznictwie (zob. tezy wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 maja 2008 r., II SA/Bk 84/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyroku NSA z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304/99, tamże - przy czym uwzględnić należy dokonaną w międzyczasie nowelizację art. 149 § 3 k.p.a. w zakresie formy procesowej rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania, jaka została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 8 z późn. zm.); w nowszym orzecznictwie: zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2575/13, tamże; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., II OSK 895/13, tamże; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2572/12, tamże). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Wójt Gminy [...] nie dostrzegł rozróżnienia obu tych faz kontrolowanego postępowania wydając na etapie wstępnym orzeczenie merytoryczne, co należy uznać za działanie wadliwe. Organ administracji publicznej nie wypowiedział się przy tym w zasadzie w ogóle o spełnieniu albo niespełnieniu wymogów formalnych przez wniosek o wznowienie postępowania. Oznacza to, właściwy organ czyli Wójt - nie dokonał w ogóle formalnej oceny wniosku o wznowienie postępowania, orzekając od razu o odmowie wznowienia postępowania na wstępnym etapie omawianego postępowania nadzwyczajnego. W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 kpa). Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd podkreśla, iż tak jak w niniejszej sprawie, właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Co istotne, dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 2, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Uwzględniając powyższe, wady omówione wcześniej, miały istotny charakter i przemawiały za usunięciem kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa - należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016r., nr [...] ([...]) - z uwagi na naruszenie przepisów procedury, tj. art. 149 kpa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, właściwy organ administracji publicznej powinien najpierw zbadać pod względem formalnym wniosek strony o wznowienie postępowania i na tej podstawie ocenić, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. W razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, organ administracji publicznej powinien rozważać, czy zasadne jest uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2011r., nr [...], czy też należy odmówić uchylenia tego aktu. Na obecnym etapie Sąd nie ma możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii. Swe rozstrzygnięcie zaś należy wnikliwie i dokładnie uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 ppsa - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego, a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 ppsa.