IV SA/Po 952/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym; oddala skargę w całości. Stowarzyszenie I. " z siedzibą w P., pismem z dnia 9 marca 2021 roku, wystąpiło z żądaniem dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami samowolnie odbudowanego i rozbudowanego budynku inwentarskiego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po kolejnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 roku (nr [...]), ponownie odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Stowarzyszenie, jako podstawę udziału w postępowaniu, wskazuje fakt, że Inwestor w samowolnie wzniesionym budynku inwentarskim prowadzi działalność polegająca na chowie trzody chlewnej, a do celów Stowarzyszenia, zgodnie §7 pkt 7 Statutu, należą działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego i praw zwierząt. Stowarzyszenie uznaje, że nakazanie rozbiórki budynku ma istotne znaczenie dla realizacji celów statutowych oraz leży w interesie mieszkańców N. W. U.. Tylko rozbiórka obiektu zapewni ograniczenie działalności gospodarczej i przyczyni się do zwiększenia poziomu ochrony środowiska naturalnego i spowoduje ochronę praw zwierząt poprzez zmniejszenie częstotliwości jego regularnych naruszeń. PINB wyjaśnił, że jako organ nadzoru budowlanego nie prowadzi i nigdy nie prowadził postępowania wobec właściciele gospodarstwa z uwagi na prowadzoną w budynku działalność gospodarczą. Nie prowadzi także postępowania o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Zakresem działania Stowarzyszenia nie są objęte aspekty związane z projektowaniem, budową, czy użytkowaniem obiektów budowlanych. Stowarzyszenie nie udokumentowało negatywnego oddziaływania na środowisko samego budynku. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych, współdziałanie z organami kontroli państwowej. Organem właściwym w sprawach wskazanych w podstawach wniosku (działalność gospodarcza prowadzona przez Inwestora i jej ewentualny wpływ na środowisko) jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a w przedmiocie ochrony zwierząt nadzór weterynaryjny. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy w trybie zażaleniowym, postanowieniem z dnia [...] września 2021 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wyjaśnił, że Stowarzyszenie jedynie ogólnikowo wywodziło istnienie interesu społecznego z rzekomego zainteresowania społeczności lokalnej rzekomą rozbiórką chlewni z uwagi na jej negatywne oddziaływania na środowisko, czy potencjalne zagrożenie praw zwierząt. Tego zainteresowania i zaniepokojenia Stowarzyszenie nawet nie uprawdopodobniło. Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło istnienia interesu społecznego i nie wykazało konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą świadczyć o tym, że powinno w tym postępowaniu uczestniczyć. Miejscowość N. W. U. to wieś typowo rolnicza. Średnia wielkość gospodarstwa wynosi 16ha, a największe dochodzą do 40-50ha. Większość mieszkańców stanowią rolnicy. Fakt, że Inspekcja Ochrony Środowiska interweniowała w przedmiotowym gospodarstwie rolnym nie jest równoznaczny z tym, że Stowarzyszenie winno być dopuszczone do postępowania przed PINB w sprawie doprowadzenie do zgodności z prawem budynku inwentarskiego (chlewni) z uwagi na cel statutowy, ogólnie pojętą "ochronę środowiska" czy "ochronę praw zwierząt". Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zbadać, czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie, który uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stowarzyszenie I. " skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Strona zażądała rozpoznania sprawy trybie uproszczonym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym pomimo tego, iż przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej z uwagi na jego potencjalny wynik. Strona nie zgadza się z oceną organów, że przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu zostały przedstawione w sposób ogólnikowy. Wskazując na przedmiot postępowania administracyjnego organy pomijają treść art. 49e Prawa budowlanego, który normuje kiedy wydawana jest decyzja o rozbiórce. Samo wszczęcie postępowania legalizacyjnego nie oznacza, że zakończy się ono poprzez legalizację. Potencjalny wynik, którym może być rozbiórka wkracza w zakres działania organizacji. Zasadność udziału Stowarzyszenia w postępowaniu potwierdza argumentacja, że nie toczy się postępowanie mające na celu rozbiórkę. Doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami dotyczy praw zwierząt i ochrony środowiska przez, co leży w zakresie statutowym Stowarzyszenia i przemawia za tym interes społeczny. Sam fakt, że gospodarstwie interweniowały organy ochrony środowiska wskazuje na łamanie praw zwierząt i dowodzi, iż samo jego funkcjonowanie zagraża środowisku naturalnemu. Powtarzające się interwencje organów ochrony środowiska dowodzą prawdopodobieństwa łamania praw zwierząt oraz stwarzania zagrożenia dla środowiska naturalnego, czemu stara się przeciwdziałać Stowarzyszenie. Powiązanie pomiędzy potencjalnym wynikiem postępowania prowadzonego przez PINB a stanem środowiska naturalnego przesądza, że wynik postępowania wkracza w zakres działania Stowarzyszenia. Nakazanie rozbiórki budynku przeznaczonego na chlewnię ma istotne znaczenie dla realizacji celów statutowych i leży w interesie mieszkańców wsi. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wielokrotnie stwierdzał zaniedbania w przestrzeganiu przepisów ochrony środowiska w tym gospodarstwie rolnym. Stwierdzał, między innymi, że właściciel gospodarstwa rolnego dopuścił się zaniecha związanych ze zgłoszeniem instalacji w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza związanych z chowem trzody chlewnej. Intensywna immisja nieprzyjemnych zapachów do otoczenia negatywnie oddziałuje na mieszkańców wsi. Ograniczenie zakresu działalności gospodarstwa, które nastąpi wskutek rozbiórki budynku przyczyni się do zwiększenia poziomu ochrony środowiska naturalnego, a skoro w budynku prowadzony jest chów trzody chlewnej, to przyjąć należy, że rozbiórka leży w zgodzie ze statutową ochroną praw zwierząt. Zakończenie procedury legalizacyjnej rozbiórką wpłynie na dobrostan zwierząt i środowisko naturalne. Ograniczenie zakresu działalności gospodarstwa poprzez rozbiórkę budynku chlewni pozwoli uniknąć potencjalnych naruszeń. Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 z późn. zm.; dalej w skrócie K.p.a.) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, organ postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z powyższego wynika, że samo złożenie przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wywołuje skutku w postaci uzyskania statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ administracji prowadzący postępowanie. Przesłanki zasadności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym podlegają weryfikacji organu administracji publicznej, a stanowią je cele statutowe organizacji oraz interes społeczny, który ma przemawiać za jej udziałem w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Kwestia bezsporną w sprawie pozostaje okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie/wnioskodawca posiada status organizacji społecznej w rozumieniu powołanego powyżej przepisu, tj. art. 31 § 1 K.p.a. Spór dotyczy spełnienia przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego przedmiotem sprawa doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami samowolnie odbudowanego i rozbudowanego budynku inwentarskiego. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia w celach statutowych skarżącego Stowarzyszenia, a argumentacja powoływana przez Stowarzyszenie w uzasadnieniu wniosku nie pozwala stwierdzić, że za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Kontrola legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego jest realizowana w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego sprawy administracyjnej, który pozostaje aktualny na dzień podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić jednocześnie należy, że to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność żądania wszczęcia postępowania na jej wniosek (wyrok WSA w Krakowie z 14.11.2019 r., II SA/Kr 831/19, LEX nr 2755197). Organizacja społeczna powinna również wykazać zasadność swojego udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (wyrok NSA z 13.01.2015 r., II GSK 2041/13, LEX nr 1634780). W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego nie został złożony statut skarżącego Stowarzyszenia w brzmieniu przedłożonym do akt sądowych. Natomiast zgodnie z treścią § 7 Statutu, który został przedłożony organom administracji publicznej, do celów działania skarżącego Stowarzyszenie należały: 1) Propagowanie zdrowego i aktywnego modelu życia, 2) Profilaktyka patologii społecznych, 3) Pobudzanie rozwoju postaw obywatelskich, 4) Działanie na rzecz zwiększania udziału społeczeństwa w życiu publicznym, 5) Wspieranie działań środowisk lokalnych, wzmacniających mechanizmy demokratyczne, 6) Stymulowanie i wspieranie zachowań demokratycznych w środowiskach młodzieżowych, 7) Działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego i praw zwierząt, 8) Inspirowane społeczeństwa do podejmowania działalności gospodarczej, Promocja Kultury i sztuki, 10) Gromadzenie środków finansowych na cele statutowe. Mając na uwadze powyżej przywołaną treść Statutu, a dotyczącą celów skarżącego Stowarzyszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że zakresem działania Stowarzyszenia nie są objęte aspekty związane z projektowaniem, budową, czy użytkowaniem obiektów budowlanych, a organ nie prowadzi i nigdy nie prowadził postępowania wobec właściciela gospodarstwa z uwagi na prowadzoną w budynku działalność gospodarczą. Argumentacja wniosku o dopuszczenie do udziału nie dotyczy negatywnego oddziaływania na środowisko budynku, lecz działalności rolniczej/hodowlanej w nim prowadzonej. Sąd podziela stanowisko, że kwestia prowadzenia chowu trzody chlewnej z poszanowaniem praw zwierząt, czy standardów dotyczących ochrony środowiska, nie wchodzi w zakres postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ocena zgodności z obowiązującymi przepisami samowolnie odbudowanego i rozbudowanego budynku inwentarskiego. PINB trafnie wskazuje, że zawarta we wniosku argumentacja za dopuszczeniem do udziału w prowadzonym postępowaniu nie mieści się nawet w treści zadań powierzonych ustawowo organom nadzoru budowlanego, do których należy: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych, współdziałanie z organami kontroli państwowej. Organami właściwymi w sprawach wskazanych w podstawach wniosku (działalność prowadzona przez Inwestora i jej ewentualny wpływ na środowisko) jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a w przedmiocie ochrony zwierząt - nadzór weterynaryjny. Sąd podziela stanowisko, że brak jest istotnego związku przedmiotowego pomiędzy wykazanymi w postępowaniu przed organami administracji celami statutowymi Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym zamierzało ono wziąć udział. Niemniej rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby wymaga także rozważenia, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek organizacji społecznej musi ujawniać okoliczności, które identyfikują interes społeczny, który przemawia za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne z uwagi na to, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Analiza podstaw powołany w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, także w kontekście zmienionego Statutu, ale przy argumentacji skargi odwołującej się do okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, doprowadziła Sąd do przekonania o prawidłowości stanowiska, że za dopuszczeniem skarżącego Stowarzyszenia do postępowania nie przemawiał interes społeczny. Przedmiotem postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest sprawa zgodności z obowiązującymi przepisami samowolnie odbudowanego i rozbudowanego budynku inwentarskiego. PINB trafnie zaznaczył, że nie prowadzi postępowania dotyczącego rozbiórki spornego budynku, lecz postępowanie legalizacyjnej, w ramach którego rozpoznawany i rozstrzygany będzie stan zgodności z przepisami samowolnie odbudowanego i rozbudowanego budynku inwentarskiego. Mając na uwadze motywacje Stowarzyszenia wyrażająca się oświadczeniem o konieczności rozbiórki budynku w celu ograniczenia prowadzonej przez Inwestora działalności rolniczej PINB trafnie argumentuje, że nadzór budowlany, ani żadna organizacja społeczna, nie ma prawa decydować za inwestora lub właściciela nieruchomości, jaką działalność gospodarczą chce prowadzić w obiektach, czy na terenie konkretnej nieruchomości. Wpływ na powyższe (decyzję inwestora) mogą mieć wyłącznie ograniczenia zawarte w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku ich braku decyzje organów samorządu terytorialnego. Natomiast Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie podkreśla, że ogólnikowe i rzekome działanie w interesie mieszkańców wsi nie stanowi o interesie społecznym w dopuszczeniu do udziału w postępowania administracyjnym. Sąd podziela ocenę tego organu, że oprócz zadeklarowania chęci udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie nie wyjaśniono w jaki sposób jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym (zagospodarowanie przestrzenne, ochrona środowiska, ochrona praw zwierząt) przemawia za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Analiza akt sprawy (stanowisko organów oraz argumentacja Stowarzyszenia) doprowadziła Sąd do przekonania, że kwestionowane rozstrzygniecie jest prawidłowe. O tym czy interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym rozstrzygać należy przez pryzmat realizacji celów postępowania administracyjnego, które obejmują w szczególności praworządność (art. 6 K.p.a.), zasadę prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a także wnikliwe i szybkie załatwiania sprawy możliwie najprostszymi środkami (art. 12 § 1 i § 2 K.p.a.). Motywacje ujawnione przez skarżące Stowarzyszenie, dążenie do uzyskania nakazu rozbiórki spornego obiektu inwentarskiego w oparciu o argumentację, która pozostaje poza zakresem przedmiotowo istotnym dla prowadzonego postępowania legalizacyjnego, a do tego argumentację, która wykracza poza zakres właściwości rzeczowej organu administracji publicznej prowadzącego to postępowanie, jednoznacznie dowodzi tego, że interes społeczny (sprawne i rzeczowe prowadzenie postępowania administracyjnego) przemawiał za odmową dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.