IV SA/Po 957/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska(spr.) Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] nr [...]. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r. oddalił skargę M.W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] wydaną dnia [...] w przedmiocie choroby zawodowej. Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącej. Wyrokiem z dnia 03 października 2006 r. sygn. akt II OSK 444/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, co następuje: skarżąca M.W. w okresie od [...] lipca 1955 r. do [...] lipca 1971 r. była zatrudniona w S. – P. S.A. na stanowisku laborantki. W zakładzie pracy nie potwierdzono opisanego przez skarżącą zdarzenia z 1963 r., a mianowicie rozbicia słoja z rtęcią i przedostania się rtęci pod podłogę pomieszczenia laboratorium. Na podstawie orzeczenia lekarskiego Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] lutego 2000 r. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny – Oddział Zamiejscowy w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M.W., wyrokiem z dnia 04 grudnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] Ponownie rozpoznając sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przeprowadził wywiad epidemiologiczny w miejscu pracy, ale wyniki wywiadu w ocenie organu I instancji nie wniosły do sprawy żadnych nowych okoliczności. Przesłuchano również wskazanych przez M.W. świadków zdarzenia, którzy potwierdzili, że w maju 1963 r. doszło do rozbicia słoja z rtęcią i przedostania się rtęci pod podłogę laboratorium. Centrum Medycyny Pracy uzupełniło orzeczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2000 r. przesyłając szczegółowy opis wizyt, badań konsultacji specjalistycznych oraz ustalonych rozpoznań dotyczących skarżącej. Na podstawie powyższych badań stwierdzono u skarżącej stan po przebytym złamaniu kończyny dolnej prawej, stan po przebytej róży, otyłość, nadciśnienie tętnicze, niewydolność naczyń limfatycznych kończyn dolnych, chorobę zwyrodnieniową stawów i kręgosłupa, żylaki kończyn dolnych ze zmianami troficznymi oraz nerwicę. Uznano, że wszystkie rozpoznane schorzenia skarżącej nie mają żadnego związku przyczynowego z narażeniem na parę rtęci. W konsekwencji powyższych ustaleń decyzją z dnia [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u M.W. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że w związku z zarzutami skarżącej zwrócił się o uzupełnienie postępowania diagnostycznego w zakresie specjalistycznego badania dermatologicznego i zyskał orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Skóry Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] W orzeczeniu stwierdzono, że wskazane schorzenie nie ma związku z żadnym narażeniem zawodowym, w tym również narażeniem na rtęć metaliczną wskazując, że zarówno opisywane zmiany jak i podawane w wywiadzie dolegliwości są typowe dla zespołu przewlekłej niewydolności żylnej i dotyczą całej populacji bez względu na rodzaj wykonywanej pracy. W zaskarżonym następnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej - kpa), na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wskazanego w § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz. 294 ze zm. – dalej rozporządzenie). Ponadto stwierdził, że organ sanitarny logicznie i wyczerpująco odniósł się do orzeczenia lekarskiego Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] oraz [...], dokonując oceny opinii w odniesieniu do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uznano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności opinia lekarska, poprzedzane specjalistycznymi badaniami internistycznymi, laryngologicznymi, neurologicznymi, dermatologicznymi oraz laboratoryjnymi pozwalał na przyjęcie, że schorzenia stwierdzone u skarżącej nie mają etiologii zawodowej. W opinii lekarskiej jednoznacznie stwierdzono, że w toku wykonywanych badań na przestrzeni lat 1990-1994 nie stwierdzono objawów choroby mającej związek z ekspozycją na pary rtęci. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z przepisem §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy i podkreślił, że z przepisu tego wynika, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydują dwa czynniki: umieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych oraz ustalenie, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Nadto podkreślono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2005 r. oraz zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 grudnia 2001 r. oraz, że ocena prawna wyrażona w tym wyroku – stosownie do dyspozycji przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) wiąże zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i organy administracji ponownie rozstrzygające sprawę. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku nie tylko podważył zasadność orzeczenia lekarskiego stwierdzając, iż orzeczenie to nie spełnia wymogów dowodu o jakich mowa w k.p.a. lecz także wskazał na pominięcie i brak przeprowadzenia należytego dochodzenia epidemiologicznego. Za słuszny uznano zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 10 pkt 1 w związku z § 7 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. poprzez pominięcie przez Sąd analizy pod kątem zgodności z prawem pisma Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] i analizy orzeczenia lekarskiego wydanego przez Centrum Medycyny Pracy z dnia [...]. Za zasadny uznano też zarzut strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji pominął ocenę prawidłowości przeprowadzenia przez organ dochodzenia epidemiologicznego oraz ocenę zgodności orzeczeń lekarskich z wymogami określonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, 2005, uwagi do art. 190 ustawy). Rozpoznając ponownie sprawę Sąd administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powołane wyżej rozporządzenie precyzuje w § 7 jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych oraz podstawy wydawania orzeczeń przez te jednostki. Aby zapewnić prawidłowość orzeczeń jak również aby zapewnić zainteresowanemu pracownikowi wpływanie na wynik postępowania przepis § 8 ust. 1 pkt 2 nakazuje przesłać kopie orzeczenia zainteresowanemu, a przepis § 9 gwarantuje pracownikowi prawo do ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy, a w określonych sytuacjach przez akademię medyczną – jednostki organizacyjne wyższego stopnia. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż brak jest pouczenia skarżącej o jej uprawnieniach określonych przepisem § 9 rozporządzenia t. j. o możliwości ponownego badania, a mimo tego organy administracji dalej prowadziły postępowanie niekorzystne w końcowym efekcie dla skarżącej. Tym samym doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia i to w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Na podstawie orzeczenia oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję administracyjną, przy czym organy inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, nie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń co do rozpoznania choroby. W tym miejscu warto określić orzeczenie lekarskie w kategoriach dowodu w sprawie administracyjnej ( art. 75 kpa ). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (wyrok NSA z 5.11.1998 - I SA 1200/98) i jako takie podlega swobodnej ocenie dowodów. W wyniku oceny opinii, decydent procesowy (organ administracji publicznej I i II instancji), może ową opinię uznać, bądź też nie (odpowiednio - Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (odpowiednio - orz. SN z: 3.11.1976 - IV CR 481/76 - OSNC 5-6/77/102, akceptowane przez E. Wengerka w: "Kpc z komentarzem" W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12; 15.6.1970 - I CR 224/70 - Biul. SN 11/70/203, akceptowane przez T. Erecińskiego w: "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 s. 558 uw.21; postanowienie SN z 7.11.2000 - I CKN 1170/98 - OSNC 4/01/64). Pomiędzy decydentem procesowym a biegłym istnieje zasadniczy podział ról - biegły jest pomocnikiem decydenta procesowego w zakresie dostarczania decydentowi procesowemu wiadomości specjalnych; do biegłego nie należy jednak ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych (orz. SN z: 26.11.1949 - WaC 167/47 - DPP 6/ 50/56; 17.11.1967 - I PR 355/67 - OSNC 6/68/109, akceptowane przez T. Erecińskiego - op.cit. s. 554 uw.5, s.559 uw. 23; E. Wengerek - op.cit. s. 460 uw. 9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo SN). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że zagadnienie związku przyczynowego bądź przyczynienia się do powstania szkody, należą do kwestii prawnych (odpowiednio - wyrok SN z: 25.4.1997 - I CKN 60/97 - OSNC 11/97/173; 6.6.1997 - II CKN 213/97 - OSNC 1/98/5) Rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. nakłada na właściwe organy obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego t.j. informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia pracownika i jego dotychczasowych chorób i prze biegu leczenia. Przeprowadzony ponownie po uchyleniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wywiad epidemiologiczny w zakładzie pracy i wywiad z lekarzem zakładowym" S. ", potwierdza jedynie fakt istnienia czynnika szkodliwego. Brak jest zaś w aktach sprawy jakichkolwiek ustaleń co do ilości rtęci jaka uległa rozlaniu, ilości która przedostała się pod podłogę laboratorium, czasu w jakim skarżąca była narażona na działanie oparów rtęci, ustalenia czy opary rtęci wchodziły w reakcje chemiczne z innymi związkami chemicznymi powstającymi w laboratorium i czy miało to wpływ na stan zdrowia skarżącej. Tymczasem tylko wyniki prawidłowo przeprowadzonego wywiadu epidemiologicznego mogą zapewnić lekarzom wydającym orzeczenie lekarskie właściwe rozpoznanie u chorego pracownika choroby zawodowej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, organy winny, opierając się na obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasadach ogólnych, a szczególnie art. 7, 8, 9 i 10 kpa, dążyć do pełnego zebrania wszelkich informacji dotyczących faktycznej sytuacji zdrowotnej skarżącej i starać się załatwić jej sprawę z uszanowaniem jej interesu. Nie czyniąc tak, organy administracji swoim postępowanie złamały zasadę słusznego interesu obywatela, bowiem w sprzeczności z art. 7 kpa nie załatwiły wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu i nie podjęły próby ustalenie rzeczywistej sytuacji skarżącej, lecz niejasności interpretowały na jej niekorzyść. Organy zignorowały też fakt, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, do jej wniosków dowodowych, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 kpa). Wskazać także należy, że wydane decyzje organów administracji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 kpa bowiem ogólnikowe podanie motywów rozstrzygnięcia przez organ I instancji, oznacza w istocie pominięcie omawianych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo, Sąd miał na uwadze, iż uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się na twierdzeniach zawartych w uzasadnianiu decyzji organu I instancji i przywołał fragment orzeczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2003 r., mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie dokonał jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawił motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Tak więc, wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów . /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/D.Rzyminiak-Owczarczak jf