IV SA/Po 962/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ I Kucznerowicz KB/ Sygn. akt IV SA / Po 962 / 05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 17, art. 12, art. 23, art. 26 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.), § 9 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 4 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) Wójt Gminy K. wstrzymał M. O. wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka od dnia [...] lipca 2005 r. na dzieci P., R., I. i E. O.. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż z pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wynika, że strona wychowuje dzieci wspólnie z byłym mężem, a tym samym nie spełnia przesłanek uprawniających ja do dodatku, o którym mowa w art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołując się od powyższej decyzji, M. O. wniosła o "rozsądne i sprawiedliwe rozpatrzenie tej sprawy". Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 17, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 12 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ II instancji wskazał, iż SKO daje wiarę informacji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. i przychyla się do oceny organu I instancji w zakresie wychowywania dzieci przez odwołującą się razem z byłem mężem. Uważa tym samym, że odwołująca się nie spełnia przesłanek uprawniających ją do dodatku, o którym mowa w art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze kierowanej do Sądu, M. O. wniosła o "pozytywne rozpatrzenie jej wniosku". W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż dodatek z tytułu wychowania dzieci jest jedynym jej źródłem dochodu. Wskazał, iż jej sytuacja mieszkaniowa jest krytyczna, bowiem mieszka w jednym budynku ze swoim byłym mężem i teściową, a ma jedynie osobne wejście do mieszkania. Skarżąca wskazała, iż jej mąż leczy się psychiatrycznie i nie prowadzi ze skarżącą gospodarstwa domowego, a jedynie czasami, przy wizycie pracownik socjalnego uczestniczy w rozmowie, co stwarza pozory jego uczestniczenia w życiu rodzinnym skarżącej i jej dzieci. Skarżąca, podkreślając swoją tragiczną sytuację materialną (bezrobocie i brak praw do zasiłku) stwierdziła, iż nieotrzymanie dodatku pozbawi ją i jej dzieci środków do życia W odpowiedzi na skargę, SKO wskazało, iż podtrzymuje swoją dotychczasową argumentację i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana przez organ odwoławczy była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych precyzyjnie określa przypadki, w których takie świadczenia mogą być przyznawana. Do podstawowych obowiązków organów administracji należy więc dokładne ustalenie, czy osoba ubiegająca się o uzyskanie pomocy spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania takiej pomocy ze strony państwa. W przedmiotowej sprawie organy orzekające nie dołożyły jednak należytej staranności tak w przeprowadzaniu postępowania dowodowego jak i w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Z ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż organ administracji może odmówić przyznania, albo cofnąć wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jeżeli ustali, że dziecko (dzieci) nie jest (nie są) wychowywane samotnie. Ustalenie rzeczywistej sytuacji rodzinnej skarżącej miało więc podstawowe znaczenie dla kwestii przyznania ww. dodatku. Należy zaś wskazać, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do wyników wywiadu środowiskowego, a oparł się tylko na treści pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, chociaż ona nie musiała być zgodna z prawdą, co wynika z twierdzeń skarżącej zawartych w jej skardze, które zaprzeczały twierdzeniom zawartym w ww. piśmie. Organ odwoławczy jako fakt udowodniony potraktował ocenę sytuacji rodzinnej skarżącej dokonanej jednorazowo w piśmie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, chociaż powinno wzbudzić wątpliwości organu w kontekście stanowiącego jego podstawę wyniki wywiadu środowiskowego czy wnioski zawarte w ww. piśmie odpowiadają faktycznej sytuacji życiowej skarżącej. Dodatkowo należy podkreślić, że nawet gdyby zostało bezspornie ustalone, że faktycznie skarżąca i jej dzieci spożywają wspólne posiłki ze swoim ojcem, czy też dzieci przebywają pod jego opieką w Czasie nieobecności matki, nie byłoby dostatecznych podstaw do oceny, że mamy do czynienia ze wspólnym, a nie samotnym wychowywaniem dzieci, w kontekście ogólnej sytuacji mieszkaniowej skarżącej. Nie można bowiem wymagać, by osoba samotnie wychowująca dzieci, przykładowo wyprowadzała się do innej miejscowości, by uwiarygodnić samotne wychowanie, a w przypadku skarżącej wspólne mieszkanie w jednym budynku z ojcem jej dzieci było najprawdopodobniej uwarunkowane sytuacją materialną, a nie chęcią tworzenie wspólnego gospodarstwa z byłym mężem, z którym niedawno się rozwiodła (gdyby skarżąca chciał prowadzić wspólne gospodarstwo, nie rozwodziłaby się) i to właśnie powinno być poddane indywidualnej ocenie organu orzekającego. Jak wskazano zaś powyżej, tej oceny zabrakło w postępowaniu organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, gdyż oparł się on jednostronnie na piśmie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, całkowicie ignorując treść wywiadu środowiskowego, chociaż z niego wyłaniał się odmienny obraz ocenianej sprawy, co winno, zdaniem Sądu, stanowić dostateczny impuls do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w postępowaniu przed organem II instancji. Według Sądu, organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kpa, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa. Artykuł 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wymogów tych nie zachowały, nie uwzględniły bowiem i nie zbadały faktycznej sytuacji mieszkaniowo-rodzinnej skarżącej. Należy zauważyć, iż zarówno w treści wywiadu środowiskowego jak i w treści skargi, skarżąca podała, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem swoich dzieci, wskazała także na te czynności, których czasami dokonuje jej były mąż (np. porąbie drzewo), ale organ rozstrzygający w sprawie nie zbadał i nie rozważył, czy faktycznie te twierdzenia skarżącej mają oparcie w rzeczywistości. Tym samym organ odwoławczy nie ustalił i nie zbadał, czy faktycznie występuje wspólne wychowywanie dzieci przez oboje rodziców, nieuzasadniające przyznania pomocy finansowej z pomocy społecznej. Organ odwoławczy nie ustalił tych okoliczność, chociaż należało to do jego podstawowych obowiązków- mógł on np. sprawdzić faktyczną sytuację majątkową skarżącej w drodze przeprowadzenia kolejnego wywiadu środowiskowego. W świetle powyższego, wnioski, jakie organy rozstrzygające w sprawie poczyniły z pominięciem tych elementów, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Bez poczynienia wskazanych ustaleń nie można bowiem uznać, iż skarżąca z całą pewnością nie zasługiwała na przyznania pomocy finansowej na wychowywanie dzieci. Należy wskazać, że błędy organów administracji są tym bardziej dotkliwe, iż dotyczą kwestii życiowych matki czwórki dzieci, dla której przyznanie lub odmowa przyznania dodatku do świadczenia rodzinnego jest sprawą kluczową, a więc organy administracji publicznej powinny dochować najwyższej staranność, aby wydane przez nie rozstrzygnięcia nie były obarczone żadnymi wadami, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Konsekwencją powyższych błędów organu odwoławczego popełnionych w postępowaniu dowodowym były wady uzasadnienia decyzji a w zasadzie jego niekompletność. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym, organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ winien był zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawniły się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, powinny budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Ominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stworzyło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy pominął w całości w uzasadnieniu kwestię niejednoznacznych wyników wywiadu środowiskowego, mimo że już "na pierwszy rzut" oka widać było różnice w twierdzeniach skarżącej i jej męża, a więc nie ustosunkował się w ogóle do części zarzutów strony, co skutkowało niekompletnością uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywającym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji rodzinno-materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. "Zgodnie z art. 107 § 3 kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji m.in. dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. [...] W takim wypadku organ jest obowiązany szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1981 r., I SA 2147 / 81, ONSA 1981, nr 2, poz. 104). Podsumowując, zdaniem Sądu, niepełne ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy wpłynęły na ww. wady uzasadnienia, których wynikiem było rażące naruszenie przepisów kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji winny uzupełnić postępowanie dowodowe i dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji skarżącej, a następnie rozpatrzyć zebrany materiał dowodowy, podjąć stosowną decyzję i ją wyczerpująco uzasadnić, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzeczono o tym, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ I Kucznerowicz KB/