IV SA/Po 964/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Pismem z dnia [...] września 2010 r. J. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") złożył do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "MGOPS") wniosek o zasiłek celowy w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r., w kwocie 4.000 zł, Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Dyrektor MGOPS odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Na skutek odwołania Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Dyrektor MGOPS ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją datowaną, zapewne omyłkowo, na dzień "2010-12-[...]", nr [...] (doręczoną Wnioskodawcy w dniu 16 lutego 2011 r.), Dyrektor MGOPS ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a SKO decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Dyrektor MGOPS ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a SKO decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po raz kolejny rozpoznawszy sprawę, Dyrektor MGOPS - działając na podstawie art. 77 § 4, art. 104 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 40 ust. 2 i 3, i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889; dalej w skrócie: "rozp.RM") - decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że oszacowane szkody w uprawach Wnioskodawcy wynoszą mniej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji – co oznacza, że nie został spełniony wymóg z § 2 pkt 3 rozp.RM stanowiący jeden z warunków przyznania wnioskowanej pomocy. Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. Wnioskodawca złożył odwołanie od opisanej decyzji, wnioskując o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz o zmianę zaskarżonej decyzji Dyrektora MGOPS. Uzasadniając wniosek napisał, że decyzję otrzymał w dniu 24 czerwca 2011 r. i tym samym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 8 lipca 2011 r. Zarazem jednak podniósł, że jest samotnym rolnikiem i opiekuje się "staruszką matką". W związku z powyższym ma "ogrom obowiązków", co było przyczyną uchybienia terminowi. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], SKO – działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art.134 k.p.a. – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wnioskodawca otrzymał decyzję, z pouczeniem o możliwości zaskarżenia, w dniu 24 czerwca 2011 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje podpis "J. W." oraz data "24.06.2011". Natomiast odwołanie wpłynęło do MGOPS w dniu 13 lipca 2011 r. Z zestawienia dat odbioru decyzji oraz złożenia odwołania wynika, że ustawowy termin do jego złożenia został przekroczony. Ponadto SKO doszło do przekonania, że wskazany w odwołaniu powód przekroczenia ustawowego terminu (opieka nad osobą w podeszłym wieku) nie jest wystarczającym powodem do uznania wniosku o przywrócenie terminu. SKO nadmieniło, że Wnioskodawca już kilka razy składał odwołanie w swojej sprawie, zatem wie, jak i kiedy należy je napisać i złożyć. Poza tym osoba sprawująca opiekę na drugą osobą może swobodnie podejmować decyzje we własnych sprawach oraz wykonywać je w terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, przywrócenie terminu do złożenia odwołania i następnie pozytywne jego rozpatrzenie. Uzasadniając napisał, że ustawowemu terminowi uchybił tylko o jeden tydzień, przy czym uchybienie to nastąpiło absolutnie nie z jego winy. Jest bowiem samotnym rolnikiem i opiekuje się schorowaną matką liczącą 83 lata – zapewnia jej niezbędną opiekę zdrowotną, kupuje lekarstwa i żywność. Ostatnio, z uwagi na operację obu oczu, dowozi matkę na badania kontrolne do Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w [...]. Ponieważ odległość wynosi ponad 70km w jedną stronę, z badań tych wracają w bardzo późnych godzinach wieczornych. Skarżący podkreślił, że pracę kończy ok. godz. 24.00, a wstaje ok. godz. 5.00. W tym zaś przypadku matka skarżącego "zarzuciła gdzieś" przedmiotową decyzję MGOPS. Z uwagi na słaby wzrok i chore oczy nie umiała właściwie odczytać daty tej decyzji, a listonosz mimo wszystko jej właśnie doręczył to pismo. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie zaznaczając, że w razie uchybienia terminowi, art. 58 k.p.a. wyznacza trzy warunki jego przywrócenia, które muszą wystąpić jednocześnie, tj.: brak winy po stronie zainteresowanego, wniesienie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi oraz równoczesne dopełnienie czynności, dla której określony był termin. W ocenie SKO skarżący spełnił drugi i trzeci warunek, natomiast nie do przyjęcia jest fakt braku winy w postaci opieki na osobą starszą, która przeszła operację oczu. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści skargi wynika, iż skarżący przebywał wraz z matką w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w [...]– gdzie znajduje się urząd pocztowy i w nim mógł wysłać skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd w ramach posiadanych kompetencji orzeczniczych nie był władny rozpatrzyć i uwzględnić wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21.05.2008 r., III SA/Gd 486/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") ani tym bardziej rozpatrzyć samego odwołania. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia SKO, Sąd doszedł do przekonania, iż jest ono dotknięte wadą nieważności. Jak bowiem wynika z treści tego postanowienia, podstawę jego wydania stanowił przepis art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tym miejscu należy podkreślić, iż fakt niedochowania przez skarżącego ustawowego (czternastodniowego) terminu do wniesienia odwołania nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości. Skarżący złożył odwołanie dopiero w dniu 12 lipca 2011 r., tj. w dniu jego nadania w urzędzie pocztowym (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) – a nie jak błędnie stwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę: w dacie wpływu odwołania do organu I instancji – czyli 4 dni po terminie. Z uwagi jednak na fakt, iż skarżący równocześnie z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to, w ocenie Sądu, w sprawie powinien w pierwszym rzędzie znaleźć zastosowanie przepis art. 59 § 2 k.p.a. – zgodnie z którym o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia – a nie przepis art. 134 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że na tle wzajemnej relacji powołanych wyżej przepisów art. 59 i art. 134 k.p.a. ani w doktrynie, ani w orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że w przypadku wniesienia przez stronę odwołującą się, równocześnie z wniesionym po terminie odwołaniem, wniosku o przywrócenie terminu, organ powinien w pierwszej kolejności rozpoznać ów wniosek i w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a., tj. przywrócić bądź odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Istniejące rozbieżności interpretacyjne dotyczą jedynie tego, czy w przypadku odmowy przywrócenia terminu konieczne jest jeszcze wydanie przez organ rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. (tj. stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu) – a jeśli tak, to czy dokonuje się tego odrębnym postanowieniem czy w jednym postanowieniu acz dwuzakresowym, tj. wraz z rozstrzygnięciem o odmowie przywrócenia terminu – czy też nie ma już konieczności orzekania na podstawie art. 134 k.p.a. Abstrahując w tym miejscu od sygnalizowanych wyżej rozbieżności – jako że ich przesądzenie nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia wniesionej skargi – należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem organu II instancji, do którego wpłynęło odwołanie Skarżącego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, było rozpoznanie i rozstrzygnięcie tego wniosku w formie procesowej przewidzianej w art. 59 § 2 w zw. z § 1 zd. pierwsze k.p.a., tj. w postaci postanowienia o przywróceniu, względnie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wprawdzie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO, organ odwoławczy przystąpił do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, to jednak ostatecznie wniosku tego we właściwej formie nie rozstrzygnął, czym rażąco naruszył przepis art. 59 § 2 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w żadnym razie nie "konsumuje" bowiem rozstrzygnięcia wymaganego na gruncie art. 59 k.p.a., i nie może tego ostatniego zastępować. Tym bardziej, że nieorzeczenie przez organ o przywróceniu (bądź odmowie przywrócenia) uchybionego terminu do wniesienia odwołania, a w to miejsce wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, można postrzegać jako nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnego prawa Skarżącego do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji); w tym konkretnym przypadku – prawa do sądowej kontroli ustaleń organu w sprawie istnienia podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Albowiem Sąd, orzekając w granicach sprawy wyznaczonych m.in. rodzajem zaskarżonego postanowienia, mógł niniejszym poddać ocenie wyłącznie to, czy wydanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania było w okolicznościach sprawy prawidłowe (tj. czy nie naruszało prawa), nie zaś to – czy organ prawidłowo ocenił brak przesłanek do przywrócenia skarżącemu uchybionego terminu (co byłoby przedmiotem rozważań Sądu wówczas, gdyby organ wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu). Co do tej ostatniej kwestii należy jedynie na marginesie zauważyć, iż SKO, wbrew dyspozycji art. 7, art. 8. art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., nie przeprowadziło w sposób należyty postępowania wyjaśniającego co do przyczyn niedochowania terminu do wniesienia odwołania, wadliwie poprzestając na przyjęciu wyjaśnienia – w ocenie Sądu: zbyt ogólnikowego – zawartego we wniosku o przywrócenie terminu, iż powodem niedochowania terminu był "ogrom obowiązków" związanych z samotnym prowadzeniem przez Skarżącego gospodarstwa i opieką nad matką. W rezultacie tych uchybień proceduralnych organu, doprecyzowanie przyczyn niedochowania terminu do wniesienia odwołania przez Skarżącego oraz ocena ich zasadności przez SKO uległy niedopuszczalnemu przesunięciu dopiero na etap redagowania skargi oraz odpowiedzi na skargę – czego nie sposób zaakceptować. Tym bardziej, że, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, próba uzasadnienia wydanej decyzji (tu: postanowienia) w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. – pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji (zob. wyrok WSA w Kielcach z 10.11.2010 r., II SA/Ke 637/10, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia (pkt 1 wyroku), jako rażąco naruszającego przepis art. 59 § 2 w zw. z § 1 zd. pierwsze k.p.a. W punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane – co oznacza, że nie wywołuje ono skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO uwzględni powyższe uwagi i, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, wyda stosowne postanowienie o przywróceniu, bądź odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które należycie uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.