IV SA/Po 97/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a.") – po rozpatrzeniu zażalenia H. W., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy technicznej i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") w dniu [...] października 2017 r. przeprowadził kontrolę działek nr [...] i [...] w R. (gm. T. [...]). Ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, na którego rozbiórkę właściciel uzyskał pozwolenie nr [...] z [...] listopada 2016 r. wydane przez Starostę [...]. Działka nr [...] natomiast zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i pięcioma budynkami gospodarczymi, na które właściciel posiada pozwolenie na rozbiórkę nr [...] z [...] listopada 2016 r. wydane przez Starostę [...]. Budynki nie były użytkowane. Ich stan techniczny określono jako zły. S. W., reprezentujący właścicielkę, H. W., oświadczył, że rozbiórki budynków zostaną wykonane do końca 2017 r. Z uwagi na powyższe, pismem z [...] października 2017 r., PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz budynku mieszkalnego i pięciu budynków gospodarczych na działce nr [...] w R.. W toku tego postępowania, w dniu [...] listopada 2017 r., została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której S. W. wyjaśnił, że ww. działki zostały nabyte przez H. W. w 1999 r., ale po przeprowadzeniu się przez nich do P. nieużytkowane obiekty niszczały, a próby ich zabezpieczenia okazywały się bezskuteczne. Ponadto oświadczył, że planują rozebrać przedmiotowe budynki, albo je wyremontować – ostateczną decyzję podejmą do marca 2018 r. Ponadto – jak dalej relacjonował WWINB – z ustaleń PINB (protokół kontroli z [...] listopada 2017 r.) wynika, że budynki są niezabezpieczone (prócz tabliczek o groźbie zawalenia i zakazie wstępu, budynki są niezabezpieczone przed dostępem osób trzecich), a ich stan techniczny budzi wiele wątpliwości (trzy z budynków są w stanie dostatecznym, jeden w stanie złym, jeden w stanie przedkatastrofalnym, z jednego została już tylko ściana, a jeden się zawalił). Wobec powyższego, przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2017 r., PINB – na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") – nakazał H. W. przedstawić, w terminie 45 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzę techniczną budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] oraz budynku mieszkalnego i pięciu budynków gospodarczych na działce nr [...] przy ul. [...], która jednoznacznie: (1) określi, jaki jest stan techniczny ww. budynków; (2) wykaże, czy możliwy technicznie i zasadny ekonomicznie jest remont ww. budynków bądź czy należy ww. budynki rozebrać; (3) w razie uznania, iż ww. budynki nadają się do remontu – wskaże, jakie roboty budowlane należy przeprowadzić, aby doprowadzić ww. obiekty do odpowiedniego stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami i wiedzą techniczną. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. W. (zwana też dalej "Skarżącą"), zastępowana przez S. W.. Uchylając zaskarżone postanowienie PINB i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozparzenia – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. – WWINB podkreślił w uzasadnieniu, że przedmiotem dokonywanej kontroli instancyjnej jest postanowienie dotyczące obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej łącznie dwóch budynków mieszkalnych i pięciu budynków gospodarczych zlokalizowanych na dwóch działkach, które nie kończy postępowania w sprawie. Następnie, przywoławszy treść art. 81c pr.bud., WWINB stwierdził, że organ I instancji wskazał co prawda, iż uzasadnieniem dla nałożonego obowiązku jest "zagrożenie bezpieczeństwa i mienia ze względu na nieograniczony dostęp do budynków, które grożą zawaleniem i są w złym stanie technicznym", jednakże – jak zauważył WWINB – mamy w tym przypadku do czynienia z siedmioma budynkami w bardzo różnym stanie technicznym, od katastrofalnego, poprzez zły, aż do dostatecznego (co wynika m.in. z protokołu kontroli z [...] listopada 2017 r.). W ocenie WWINB nieuzasadnione jest zatem nakładanie obowiązku sporządzenia ekspertyzy na obiekt, który został już przez PINB zakwalifikowany jako będący w stanie przed katastrofą budowlaną. Tym bardziej że, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, organ nadzoru budowlanego to fachowy pion administracji publicznej, dysponujący wiedzą i doświadczeniem w zakresie budownictwa, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. WWINB zaznaczył przy tym, że przepisy Prawa budowlanego przewidują odrębne procedury i możliwości działania wobec budynków nieużytkowanych znajdujących się w bardzo złym stanie technicznym (art. 67 pr.bud.), a inne wobec budynków o, przykładowo, dostatecznym stanie technicznym. W konkluzji organ II instancji ocenił, że zaskarżone postanowienie PINB nie zawiera wystarczającego uzasadnienia dla nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dla wszystkich siedmiu budynków objętych niniejszym postępowaniem. Wobec tego nakazał, aby organ I instancji, ponownie analizując stan faktyczny niniejszej sprawy, kierując się poczynionymi w postanowieniu WWINB uwagami, jeszcze raz rozważył prawidłowość prowadzenia jednego postępowania wobec wszystkich obiektów, a następnie podjął wobec nich stosowne procedury odpowiadające zebranym ustaleniom faktycznym (w tym dotyczącym stanu technicznego obiektów i woli właścicielki w zakresie ich rozebrania, zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami, czy remontowania). Skargę na opisane postanowienie WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. W., zastępowana przez S. W.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy – zgodnie z art. 81c ust. 3 pr.bud.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to – o charakterze kasacyjnym – nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Od razu należy podkreślić, że sąd administracyjny, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia tą drogą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z 04.11.2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja wyodrębnia dwie przesłanki wydania orzeczenia kasacyjnego przez organ odwoławczy, a mianowicie: (1) stanowcze stwierdzenie przez ten organ, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (tj. przepisów k.p.a. lub przepisów proceduralnych zawartych w ustawach szczególnych); (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, choć jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego postanowienia, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 04.11.2014 r., II OSK 2279/13, CBOSA). W orzecznictwie i piśmiennictwie zasadnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne powinno zapadać wyjątkowo, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a skonkretyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie, co oznacza, że postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli postanowienia organu pierwszej instancji. Dlatego rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być wydane w sytuacjach innych, niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady orzeczenia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wydanie postanowienia kasacyjnego i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (zgodnie z regułą: "exceptiones non sunt extendendae"). Dokonując wykładni ww. przepisu, należy uwzględnić również jego związek z art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w ww. trybie, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pokazuje, iż w niniejszej sprawie organ II instancji nie wykazał istnienia dostatecznych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. WWINB w motywach zaskarżonego postanowienia podniósł, że nie jest uzasadnione nakładanie obowiązku sporządzenia ekspertyzy na obiekt, który został już przez PINB zakwalifikowany jako będący w stanie przed katastrofą budowlaną. Podkreślił przy tym – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że organ nadzoru budowlanego to fachowy pion administracji publicznej, dysponujący wiedzą i doświadczeniem w zakresie budownictwa, "a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji". Z tych względów WWINB uznał, że postanowienie PINB nie zawiera wystarczającego uzasadnienia dla nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dla wszystkich siedmiu budynków objętych niniejszym postępowaniem. W konsekwencji nakazał PINB raz jeszcze przeanalizować (cyt.: "rozważyć") stan faktyczny, a także prawny ("prawidłowość prowadzenia jednego postępowania wobec wszystkich obiektów") sprawy. Od razu należy zastrzec, że wbrew sugestiom WWINB – pozostającym zresztą w sprzeczności z pierwotnym zastrzeżeniem tego organu, że przedmiotem rozpoznawanej przezeń sprawy (cyt. "dokonywanej kontroli instancyjnej") jest postanowienie dotyczące obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej – sygnalizowana przez organ kwestia, w jakim trybie (według jakich procedur) należy doprowadzić do wyeliminowania zagrożeń wynikających ze stanu technicznego poszczególnych budynków, pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Albowiem dotyczy ona, jak to już wyżej wspomniano, jedynie kwestii zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zgodnie zaś z dominującym stanowiskiem judykatury – które Sąd w niniejszym składzie podziela – postanowienie wydawane przez organ nadzoru na podstawie art. 81c ust. 2 pr.bud. służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego lub też w celu weryfikacji przesłanek warunkujących wszczęcie konkretnego postępowania (zob. wyrok NSA z 13.11.2013 r., II OSK 1335/12, CBOSA). Innymi słowy, ww. postanowienie ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (zob. wyrok NSA z 15.05.2012 r., II OSK 353/11, CBOSA). Zatem sam fakt wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 pr.bud. nie determinuje jeszcze rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana. W konsekwencji ewentualne wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości wyboru przez organ I instancji określonego trybu postępowania, w toku którego doszło do wydania ww. postanowienia dowodowego, nie uzasadniają uchylenia samego postanowienia, o ile nie zachodzą wątpliwości co do ziszczenia się przesłanek z art. 81c ust. 2 pr.bud. W konsekwencji podniesione w uzasadnieniu postanowienia WWINB wątpliwości mające za przedmiot "prawidłowość prowadzenia jednego postępowania wobec wszystkich obiektów" nie mogły usprawiedliwiać zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w kontrolowanej sprawie. W pozostałym zaś zakresie treść analizowanego uzasadnienia pokazuje, iż przyczyną zastosowania tych przepisów przez organ II instancji było niewystarczające uzasadnienie przez PINB swego rozstrzygnięcia oraz konieczność ponownego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. WWINB nie wskazał bowiem na konieczność prowadzenia w określonym zakresie dalszego postępowania wyjaśniającego lub poczynienia konkretnych, nowych ustaleń. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, konieczność li tylko ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ponownego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego – bez konieczności podejmowania określonych, dodatkowych czynności związanych z postępowaniem dowodowym – nie mieści się w pojęciu "istotnego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, WWINB, dysponując aktami sprawy i kwestionując prawidłowość nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy na obiekt, który został już przez PINB zakwalifikowany jako będący w stanie przed katastrofą budowlaną, mógł sam w ramach swoich kompetencji wydać stosowne rozstrzygnięcia reformatoryjne (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). W ocenie Sądu nie było przeszkód prawnych, aby organ II instancji, weryfikując zapadłe w niniejszej sprawie postanowienie PINB, uchylił je i w tym zakresie wydał orzeczenie nakazujące przedłożenie ekspertyzy tylko w odniesieniu do niektórych, spośród przedmiotowych siedmiu budynków (w stosunku do których WWINB uznałby to za niezbędne). Niewątpliwie uchylenie postanowienia organu I instancji tylko z powodu konieczności ponownego rozważenia zebranego materiału dowodowego przeczy istocie zasady dwuinstancyjności postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WWINB wskazuje, iż organ ten de facto ograniczył się wyłącznie do kontroli postanowienia PINB, uchylając się jednocześnie od powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych wszystkich względów uznać należy, że wydając zaskarżone postanowienie, WWINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącej koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.