IV SA/Po 970/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] 2) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/P. Miładowski /-/J. Stankowski /-/E. Makosz-Frymus IV SA/Po 970/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M.S., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2006 r., nr [...], odmawiającą uchylenia w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich na wniosek [...]. Utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2003 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podał, iż M.S. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] listopada 2002 r. o przyznanie uprawnień kombatanckich określonych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Uznał, że wskazane przez skarżącą okoliczności nie zostały wymienione w art. 1-4 ustawy i nie stanowiły podstawy do uwzględnienia wniosku. Dnia [...] czerwca 2006 r. M.S. wystąpiła z ponownym wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich. Wskazując na opis swoich przeżyć wojennych zawartych we wniosku z 2002 r. podała, że w latach 1939-1945 r. na Kresach [...] była poddana represjom władz komunistycznych. W wieku 8 – 9 lat została osadzona wraz ze starszą siostrą w obozie pracy, gdzie była zmuszana do ciężkiej pracy w bardzo złych warunkach (znęcano się fizycznie i psychicznie nad pracującymi dziećmi). Szczególnym okrucieństwem wykazywali się dowodzący obozem [...]. Skarżącą zmuszano do pracy w polu przy pyleniu maku i tytoniu, czemu towarzyszył stres, zmęczenie (pracownicy spali jedynie kilka godzin na dobę) i głód. Dodatkowo dotkliwa była rozłąka z rodzicami i przymusowe oddalenie od domu rodzinnego. Praca przymusowa i okrucieństwo jakiemu skarżąca była poddana i jakiego była świadkiem w obozie wywarły znaczący wpływ na jej życie po wojnie. Podała, że na co dzień towarzyszy jej strach i niepokój, a w skutek pogorszenia zdrowia związanego ze złymi warunkami obozu pracy urodziła niepełnosprawne dziecko (we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. odniosła się do wcześniejszych pism, gdzie opisała te fakty). W konkluzji wniosła o zaliczenie jej do osób będących ofiarami represji wojennych lat 1939-1945 osadzonych w obozie pracy i zmuszonych do wykonywania pracy przymusowej oraz przyznanie na tej podstawie uprawnień kombatanckich. Na zapytanie organu o określenie trybu, w jakim skarżąca domaga się rozpatrzenia wniosku (art. 145, 154 czy 156 k.p.a.), pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazała, że o możliwości wystąpienia o przyznanie uprawnień kombatanckich poinstruował ją znajomy historyk. Osoba ta jednak już nie żyje, tak jak i inne jej znane osoby represjonowane, które mogłyby potwierdzić zdarzenia opisywane we wniosku. Mimo, iż nie posiada dowodów represji jakie przeżyła, M.S. domagała się pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Kwalifikując pismo skarżącej jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2003 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna za stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia , jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ stwierdził, że decyzja z [...] lipca 2003 r. była ostateczna, jednakże strona nie wskazała, iż za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a wskazane okoliczności faktyczne opisane w aktach sprawy nie są wystarczające do przyjęcia takiej oceny. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie uprawnień z tytułu represji okresu wojennego, to jest prześladowań przez [...] i pobytu w obozie pracy w latach 1942-1944 podczas okupacji [...]. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, iż postępowanie w tym względzie, zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., zostało przeprowadzone prawidłowo. Od czasu wydania decyzji nie zmienił się zasadniczo stan prawny, stąd nie było podstaw do jej uchylenia. W odwołaniu od decyzji skarżąca powołała okoliczności opisane we wcześniejszych wnioskach. Ponadto zaznaczyła, że dodatkową dolegliwością był wyjazd z terenów wschodnich kraju, który trwał pół roku i miała miejsce w bardzo złych warunków (zimne wagony, zachorowania na [...]). Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 89, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1, art. 4, art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podał, że art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że wydane w toku postępowania decyzje ostateczne korzystają z domniemania prawidłowości i mogą być wzruszane tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami prawa, a przepisy te jako wyjątkowe nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Jednym z trybów służących wzruszeniu decyzji ostatecznych jest wniosek o zmianę (uchylenie) takich decyzji w oparciu o interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 1 k.p.a.). Organ wyjaśnił, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, iż pismo z dnia [...] maja 2006 r. słusznie zostało zakwalifikowane jako żądanie podlegające rozpoznaniu w tym trybie, bowiem M.S. nie powołała się na żadne z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie prawidłowo wykazano, że zachodzi tylko pierwsza przesłanka art. 154 § 1 k.p.a. (ostateczność decyzji). Organ podał, iż, co prawda, słuszny interes strony przemawia za przyznaniem skarżącej uprawnień kombatanckich, niemniej nie może to nastąpić wobec braku zaistnienia przesłanek ustawowych (art. 6 k.p.a.). Nie można jednocześnie uznać za słuszny interes strony jej dążenia do uznania (przez organ) innej oceny tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania. Zdaniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dążenie do zmiany decyzji w oparciu o słuszny interes strony lub interes społeczny może być uzasadnione w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany obowiązującego prawa, które nastąpiły po dniu wydania decyzji ostatecznej. Słuszny interes strony, nawet najszerzej rozumiany, nie może być sprzeczny z przepisem ustawy, ani go zastępować. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nadmienił, iż jest związany zakresem ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Obejmuje ona regulacją tylko niektóre osoby będące ofiarami represji, a w art. 1 ust. 2 i art. 4 ustawy szczegółowo określono, jaką działalność można uznać za działalność kombatancką, równorzędną z działalnością kombatancką, a także, jakiego rodzaju represji dotyczy. Nie podważając faktu, że M.S. i jej rodzina padła ofiarą represji ze strony nacjonalistów [...], organ wyjaśnił, iż podnoszone przez zainteresowaną okoliczności nie są represjami w rozumieniu ustawy o kombatantach. Nie uznał też faktu przynależności skarżącej do organizacji konspiracyjnej ([...]) z uwagi na młody wiek (7 lat). Pomoc i współpraca z oddziałami podziemia nie były pełnieniem służby w tych oddziałach i tym samym nie stanowiła przesłanki uznania takiej działalności za działalność kombatancką. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odniósł się też do podnoszonych przez skarżącą okoliczności pracy przymusowej w folwarku w pobliżu miejscowości [...]. Podał, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi P. z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, że podmiot ten nie posiada materiałów, na podstawie których możliwe byłoby potwierdzenie, iż w [...]. pow. [...] w woj. [...]., funkcjonował w okresie okupacji [...] jakikolwiek obóz. Również w wykazach obozów pracy oraz spisach miejsc odosobnienia podporządkowanych policji bezpieczeństwa, sporządzonych przez Międzynarodową Służbę Poszukiwawczą [...], miejscowość [...] nie figuruje. Miejscowości tej nie wymieniono również w opracowaniach zagranicznych. W skardze na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych M.S. wniosła o uchylenie decyzji. Jej zdaniem organ nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, także wskazanych w wyroku z dnia 1 marca 2005 r. jaki zapadł wcześniej w sprawie. Zdaniem skarżącej próba dopasowania konkretnych, wskazanych zdarzeń do zapisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. nie jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmownej. Zarzuciła brak efektywności w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i niestaranność ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż decyzja z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, nie tworzyła po stronie skarżącej żadnych praw nabytych. Mogła być zatem w każdym czasie uchylona przez organ, który ją wydał. W postępowaniu z art. 154 k.p.a. obowiązkiem organu jest zbadanie czy uchylenie decyzji jest uzasadnione interesem społecznym lub słusznym interesem strony, a tym kontekście organ powinien w szczególności rozważyć – z poszanowaniem zasady praworządności i obiektywizmu – powołane we wniosku okoliczności faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] września 2006 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dokładne wyjaśnienie sprawy wymaga, w szczególności, wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Prowadząc postępowanie organ doszedł do wniosku, iż represje opisane przez skarżącą we wniosku (przymusowa praca i celowo stwarzane, bardzo złe warunki bytowe), jakich doznała w obozie w okolicach miejscowości [...]., nie były represjami w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Konkluzja taka, będąca podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie została jednak poprzedzona wyczerpującym postępowaniem dowodowym. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o potwierdzenie czy w okolicy miejscowości [...], pow. [...] w woj. [...] funkcjonował obóz odosobnienia (koncentracyjny, przesiedleńczy, karny, wychowawczy, pracy). Instytut poinformował, że nie posiada materiałów, na podstawie których mógłby potwierdzić, iż w [...] funkcjonował w okresie okupacji [...] jakikolwiek obóz hitlerowski, a miejsce to nie zostało wymienione w wykazach obozów pracy i spisach miejsc odosobnienia podporządkowanych policji bezpieczeństwa sporządzonych przez Międzynarodową Służbę Poszukiwawczą [...]. Jednocześnie jednak IPN wskazał, że w sprawie należy zwrócić się do Archiwum Państwowego Obwodu [...]., które może posiadać materiały zawierające informacje na temat istnienia obozu w [...]. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, mimo wyraźnego wskazania przez Instytut jednostki prowadzącej archiwa [...] w [...]., nie wystąpił do niej ze stosownym wnioskiem o udzielenie informacji. Uchybienie to dotyczyło to zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2006 r., nr [...], jak też wcześniejszych postępowań dotyczących przyznania M.S. uprawnień kombatanckich (decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2005 r.). Odnosząc się do wniosku skarżącej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł, iż nie można uznać za słuszny interes strony wyrażający się w dążeniu do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Powyższe stanowisko organu w sprawie nie było trafne. W istocie bowiem skarżąca domagała się uzupełnienia postępowania dowodowego, którego w jej ocenie nie przeprowadzono z należytą starannością. Przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nie pozwalają na odstąpienie od dostępnych środków dowodowych mogących ujawnić istotne okoliczności sprawy, nawet jeżeli w ocenie organu (na podstawie innych źródeł) istnieje niewielkie prawdopodobieństwo ich stwierdzenia czy potwierdzenia (istnienie obozu w b.). Dotyczy to w szczególności spraw kombatantów, w przypadku których dokumentacja źródłowa jest często w znacznym stopniu rozproszona w różnych zbiorach i zdekompletowana. Brak potwierdzenia określonych faktów w wymienionych przez organ wykazach nie oznacza, że nie zostały udokumentowane w lokalnych archiwach zagranicznych ([...].). Na marginesie Sąd wskazuje, iż badania nieudokumentowanych dotychczas aktów zbrodni na [...] ziemiach kraju w czasie wojny prowadzone były również przez stowarzyszenia rodzin osób pokrzywdzonych. Przykładowo, miejscowość . wymieniono jako miejsca "ludobójstwa, grabieży i zniszczeń" w czasopismach historycznych ("[...]") wydawanych przez Stowarzyszenie Upamiętnienia Ofiar Zbrodni [...], ul. [...] (źródło: witryny internetowe Stowarzyszenia). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) ustawę stosuje się m.in. do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania ich eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. W odniesieniu do tych osób, na ich wniosek, Prezes IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi P. może przeprowadzić postępowanie w celu potwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Organ powinien był poinformować M.S. o przysługującym jej uprawnieniu. Nie czyniąc tego uchybił art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są nie tylko do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, ale także powinny czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i powinny udzielać im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z wymienionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a MZ