IV SA/Po 973/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Zaskarżoną decyzja z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium) po rozpoznaniu odwołania G. P. (zwanej dalej: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej: Wójt) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie, wskazując, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką – B. D.. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt odmówił przyznania wnioskującej żądanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ jako przyczynę odmowy wskazał niespełnienie przesłanki rezygnacji zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Organ wskazał, że wnioskodawczyni była ostatnio zatrudniona do dnia [...] kwietnia 2009 r., zaś matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2012 r. Jednocześnie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi w rodzinie skarżącej [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego. Kolegium podniosło, że odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła skarżąca, wskazując, że jej rodzice wymagają stałej opieki i dlatego nie może ona podjąć pracy zarobkowej i prowadzić gospodarstwa rolnego. Wskazała także, że wcześniej pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalono, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] listopada 2011 r. na stałe, nie można przy tym ustalić – od kiedy istnieje niepełnosprawność. Stosunek pracy skarżącej ustał z dniem [...] kwietnia 2009 r. w wyniku zakończenia umowy o prace na czas określony. Kolejno organ przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia wyjaśniając w szczególności, że zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, w myśl przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (623,00zł). Organ podniósł kolejno, że rodzina skarżącej składa się z 4 osób, w tym osoby wymagającej opieki. Dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego i wynosi: [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ I instancji zasadnie uznał, iż wnioskująca o specjalny zasiłek opiekuńczy nie spełnia koniecznej przesłanki tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia. Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej art. 16a ust. 1, jednym z warunków koniecznych do nabycia prawa do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie art. 3 pkt 22 ustawy, przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium akta sprawy wskazują jednoznacznie, że zakończenie aktywności zawodowej skarżącej miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2009 r. w związku z zakończeniem umowy o pracę na czas określony, a więc nie miało związku z koniecznością podjęcia opieki nad chorą matką, której znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] listopada 2011 r. W obecnym zaś stanie prawnym do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego konieczne jest spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca wskazując na trudną sytuację rodzinną i zly stan zdrowia matki. Skarżąca podkreśliła, że matka wymaga całodobowej opieki i skarżąca nie wie, gdzie ma się udać po zasiłek na matkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 04 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1061/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie, które podjęte zostało na mocy postanowienia z dnia 02 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką, która - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2012 r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta datuje się od [...] listopada 2011 r. Rodzina spełnia kryterium dochodowe. Spór dotyczy niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie zrezygnowała w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy z zatrudnienia. Zatem w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu było zbadanie czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i czy rezygnacja miała bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W tym miejscu wskazać należy, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżąca podniosła okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jej rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Wr 668/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafny jest tym samym pogląd, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym jest mowa w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis art.17 ust.1 ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał wyłącznie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, w świetle dyspozycji cyt. wyżej art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Powyższa regulacja oznacza, że zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do którego to pojęcia odwołuje się omawiany przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 123/10, LEX nr 594975). Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, publ. w internetowej CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważyć należy, że z orzeczenia niepełnosprawności wynika, iż znaczna niepełnosprawność matki skarżącej datuje się od [...] listopada 2011 r. i nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność w ogóle istnieje. Należy również podkreślić, iż z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zatrudnienia skarżącej było Samorządowe Przedszkole w [...], gdzie skarżąca pracowała do [...] kwietnia 2009 r. Ze świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy ustał w wyniku wygaśnięcia umowy o pracę zawartej na czas określony. Jednocześnie w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż skarżąca w późniejszym okresie pracowała. Przy czym zaznaczyć należy, że we wniesionej skardze, czy też odwołaniu, skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że pracowała zawodowo tylko do tego dnia. Sąd stwierdza, że powyższe wskazuje, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad matką, albowiem zatrudnienie ustało w dniu [...] kwietnia 2009 r., tymczasem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] listopada 2011 r. Powodem wygaśnięcia stosunku pracy był zaś upływ czasu, na jaki umowa o pracę została zawarta. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.