IV SA/Po 973/18

POSTAN[...] Dnia 27 listopada 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu [...] listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. T. P. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018r. uchylającej na podstawia art. 138 §2 K.p.a. do ponownego rozpoznania decyzję Wójta Gminy W. z [...] maja 2018r. w sprawie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego do hodowli trzody chlewnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb Ł., gmina W.. We wnioskach sprzeciwu, poza żądaniem głównym obejmującym uchylenie zaskarżonej decyzji, wnoszący sprzeciw wystąpił także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 61 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Argumentował, że wykonanie zaskarżonej decyzji narazi go na znaczne koszty i wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznych szkód w mieniu poprzez zmianę stosunków wodnych. Prace budowlane spowodują osypywanie się skarp naruszając własność. Ciężki sprzęt poruszający się po drogach spowoduje ich rozjechanie i uniemożliwi dojazd do nieruchomości stanowiących własność wnoszącego sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2018r. odmówiło wstrzymania wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest zarazem stanowisko, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09; z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 609/12; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 116/12; 8 października 2015 r. sygn. akt II OZ 966/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego charakteru nie ma w ocenie Sądu z całą pewnością wydana w trybie art. 138 §2 K.p.a. decyzja uchylająca do ponownego rozpatrzenia decyzję organu I instancji (w przedmiocie odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań). Zagadnienie wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Orzeczenia organów administracji o skutkach wyłącznie procesowych, które nie przyznają stronom praw, ani nie nakładają na nie obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Taki właśnie charakter ma zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna, która nie posiada ze swej istoty przymiotu wykonalności. Poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nie nastąpiło merytoryczne "załatwienie sprawy", lecz uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Należy więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych uprawnień, ani też nie nakłada obowiązków, których wykonanie mogłoby, w razie uchylenia decyzji przez Sąd, doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trzeba też zaakcentować, że ponowne prowadzenie postępowania przez organ I instancji nie jest wykonywaniem decyzji. Zatem zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. i nie może do niej mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w tym przepisie. Wniosek wnoszącego sprzeciw dotyczy wstrzymania wykonania decyzji uchylającej do ponownego rozpatrzenia decyzję organu I instancji. Sąd ze zrozumieniem przyjmuje uwypuklone w skardze obawy skarżącego, że uchylenie decyzji odmownej może spowodować wydanie decyzji środowiskowej a w konsekwencji doprowadzić do budowy kwestionowanego budynku inwentarskiego. Sąd wyjaśnia jednak, że obawy co do skutków prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań są zbyt daleko idące. Uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia otwiera tylko drogę do prowadzenia postępowania administracyjnego. Okoliczność taka (tzn. fakt, że postępowanie jest w toku) nie powoduje nałożenia na strony żadnego wykonalnego obowiązku. Co więcej – przyjmując dalszą perspektywę, wykraczającą poza granice niniejszej sprawy – Sąd sygnalizuje, że co do zasady nawet sama decyzja środowiskowa nie należy do aktów podlegających wykonaniu. Jest to decyzja ustalająca na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego warunki realizacji przedsięwzięcia i służy ona przede wszystkim określeniu charakterystyki inwestycji, którą należy brać pod uwagę przy wydawaniu kolejnych decyzji (m.in. warunków zabudowy i pozwolenia na budowę). W tej sytuacji Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. orzekł o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak orzeczono w postanowieniu. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym.