IV SA/Po 973/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) art. 123 § 1, art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.) odmówiło H. W. (dalej jako strona lub skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. (dalej też jako Wójt) z [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] w miejscowości S.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. H. W., reprezentowana przez S. W. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...]) o odmowie ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków usługowo- magazynowo- produkcyjno- biurowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] w miejscowości S., gm. T. P. . Po rozpatrzeniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] maja 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że decyzją własną z dnia [...] listopada 2013 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...]). Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) oddalił skargę. Orzeczenie to jest prawomocne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. W niniejszej sprawie zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania albowiem wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, która była rozstrzygana przez Sąd. Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, że decyzja ta została poddana kontroli przez sąd pierwszej instancji, który nie tylko stwierdził, że decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy T. P. nie narusza prawa, ale zbadał także zbadał z urzędu przesłanki nieważności postępowania, wymienione wart. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oddalenie skargi zamyka więc organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności, ponieważ jest on związany oceną prawną decyzji, zawartą w wyroku sądu. Organ nie ma zatem możliwości ingerowania w prawomocne orzeczenie sądu, co miałoby miejsce, gdyby próbował doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio już ocenionej przez sąd administracyjny. W skardze do WSA H. W. wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem SKO z [...] marca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że niniejszą sprawę na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznano w trybie uproszczonym (zarządzenia z k.306 akt sprawy). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie SKO w P. z [...] marca 2020 r., którym odmówiono H. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. (dalej też jako Wójt) z [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] w miejscowości S.. Zgodnie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK [...]). W rozpoznawanej sprawie, podstawą zastosowania przez organy - jako podstawy normatywnej rozstrzygnięcia art. 61a § 1 k.p.a. - była przesłanka "innych, uzasadnionych przyczyn." Zdaniem Sądu SKO w P. prawidłowo zastosowało w sprawie art. 61 a k.p.a., a stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale 7-Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS [...]., w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 KPA) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a". Uchwała ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że wydana została w oparciu o nieobowiązujący już przepis art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Po nowelizacji KPA i uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organy orzekają na zasadach ogólnych, określonych w art. 61a § 1 k.p.a. zawierającego analogiczną co do istoty regulację prawną, z tą różnicą, że dotyczy on wszystkich postępowań administracyjnych, a nie tylko postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Należało wiec zaaprobować stanowisko Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na to, że decyzją własną z dnia [...] listopada 2013 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...]). Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) oddalił skargę S. W. na ww. decyzję SKO z [...] listopada 2013 r. Z uwagi na niewniesienie skargi kasacyjnej wyrok stał się prawomocny. Z powyższego wynika, iż skoro skarga w trybie zwyczajnym została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu to oznacza, że Sąd ten, nie dopatrzył się ani zwykłego ani też kwalifikowanego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić też należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wad prawnych (wymienionych w art. 156 k.p.a.) samej decyzji, które istnieją w dacie wydania decyzji przez organ. Oddalenie więc skargi na tę decyzję, jest równoznaczne z dokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, że wada taka nie wystąpiła. W świetle art. 170 p.p.s.a. wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Reasumując zdaniem Sądu wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, wówczas gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez sąd w toku rozpoznawanej sprawy. Zasadnie więc SKO odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Sąd wskazuje, że przedmiotem wniosku H. W. była decyzja o odmowie ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków usługowo-magazynowo- produkcyjno-biurowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] w miejscowości S., gm. T. P. . Istotne jest to, że jest to decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego jako taka nie mogła wywoływać bezpośrednich skutków materialnoprawnych, a jedynie skutki faktyczne w postaci uniemożliwienia zrealizowania zaplanowanej przez męża skarżącej inwestycji. Przedmiotowa decyzja ze swej natury nie rodziła bowiem żadnych obowiązków, ani praw. Inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby organ w niniejszej sprawie wydał decyzję o warunkach zabudowy. Jednakże w przypadku decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy decyzja odmowna nie mogła rodzić żadnych skutków, które mogłyby podlegać cofnięciu w wyniku postępowania nieważnościowego zainicjowanego wnioskiem H. W.. Sąd wskazuje też, że skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdyż wnioskodawcą w przypadku decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy nie była skarżąca, lecz – jak już wyżej zostało wskazane - S. W. (por. prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.